II SA/Gd 652/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy z 28 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Skarżący K.B. i R. B. wnieśli w dniu 18 września 2017 r. skargę na uchwałę Rady Gminy z 28 grudnia 2007 r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego wsi N. gmina K. W skardze wskazali, że pismem z 7 sierpnia 2017 r. wezwali do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, z dnia 28 grudnia 2007 r., na które Przewodniczący Rady Gminy udzieliła odpowiedzi pismem z 28 sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniósł o jej odrzucenie argumentując, że skarżący pismem z 28 października 2011 r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr XIV/104/07 Rady Gminy z 28 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N., na terenie gminy K., podnosząc również, iż na skutek uchwalenia w/w planu zagospodarowania nieruchomość skarżących została pozbawiona możliwości zabudowy siedliskowej. Rada Gminy uchwałą Nr XII/109/11 z 22 grudnia 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa K. i R. B. uznała wezwanie za niezasadne i odmówiła zmiany uchwały. Przedmiotową uchwałę doręczono skarżącym w dniu 2 stycznia 2012 r. Skarżący wnieśli do Sądu skargę w dniu 16 stycznia 2012 r. Po rozpoznaniu przez skargi WSA w Gdańsku wydał postanowienie z 15 marca 2012 r., którym odrzucił skargę na uchwałę Rady Gminy nr XIV/104/07 z 28 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N,. Na orzeczenie WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 128/12 K. i R. B. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt II OSK 1394/12 rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną wydając w dniu 19 czerwca 2012 r. postanowienie, którym oddalił skargę kasacyjną. Dalej pełnomocnik Rady podkreślił, że istotnym w sprawie jest, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którą poza przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego znowelizowano również ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w art. 9; dalej p.p.s.a.) oraz ustawę z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w art. 2; dalej, u.s.g.). Okolicznością decydującą w stanie faktycznym i prawnym jest art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, o której mowa wyżej, zgodnie z którym - art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego stwierdził pełnomocnik organu, że skoro w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 grudnia 2007 r., to tym samym skargę należy rozpoznać przy uwzględnieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisów ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm) w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Kwestię wniesienia skargi na uchwałę organu gminy reguluje art. 101 ustawy z dnia 5 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) stanowiący przed dniem 1 czerwca 2017 r., że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego jest uprzednie wezwanie organu, który wydał uchwałę do usunięcia naruszenia prawa. Dalej pełnomocnik podkreślił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są zatem już wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2, postanowienie NSA z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II OSK 373/08, dostępne w Internecie). W ocenie organu ponowne wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej uchwały i w tym samym zakresie jest bezskuteczne. Jak bowiem wskazano wyżej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi wywołującego skutki prawne wezwania. Z powyższych przyczyn w ocenie pełnomocnika organu skarga winna ulec odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje; Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). Następnie stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Niniejszą skargę wniesiono w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który dla uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewiduje dla skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na taką uchwałę lub zarządzenie organu gminy poprzedzenie jej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym wezwanie to jest bezskuteczne, jeżeli właściwy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, bądź też nie uwzględni wezwania, a do terminu wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy do Rady Gminy skarżący skierowali w dniu 28 października 2011 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z 28 grudnia 2007 r. Wezwanie to zostało przekazane Radzie Gminy, która podjęła w dniu 22 grudnia 2011 r. uchwałę nieuwzględniającą wezwania. Skarga wniesiona w dniu 16 stycznia 2012 r. została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2012 r. Podkreślenia wymaga, że wskutek wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 czerwca 2012 r. oddalił ją jako niezasadną. Przesądził wówczas NSA, że termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj., 60 dni od dnia 28 października 2011 r., gdyż odpowiedź na te wezwanie nie została udzielona przez Rade Gminy w terminie 60 dni. Termin do wniesienia skargi upływał w dniu 28 grudnia 2011 r. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały lub zarządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie organu do samokontroli aktu konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie może je uwzględnić lub też zachować się biernie. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (np. osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę). Nie ulega przy tym wątpliwości, że ilekroć przepisy stanowią o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 k.p.a.), dotyczą one prawa określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i co należy podkreślić w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Jest to utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, publ. www.nsa.gov.pl). WSA w Gdańsku stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 28 października 2011 r. Ponownie złożone pismo skarżących traktowane przez nich jako kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącym drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy z 28 grudnia 2007 r.. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego liczył zatem 60 dni, rozpoczął bieg od dnia doręczenia Radzie Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa (t.j. 28 października 2011 r.) i upłynął w dniu 28 grudnia 2011 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. niniejszą skargę odrzucił jako wniesioną z uchybieniem terminu.