II SA/Gd 775/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr SKO Gd/4411/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. I. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w C., dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym nr [...] poprzez wydzielenie działek gruntu o numerach [...]-[...], które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, [...] przeznaczona na poszerzenie drogi wewnętrznej oraz działkę [...] przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej klasy dojazdowej. Podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela – I. B. (dalej jako: "strona", "skarżący"). Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 7 kwietnia 2022 r. Pismem z dnia 29 maja 2024 r. (doręczony stronie w dniu 4 czerwca 2024 r.) organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. W toku postępowania został sporządzony w dniu 20 maja 2024 r. operat szacunkowy ustalający wzrost wartości nieruchomości na kwotę 372.000 zł. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r., działając m. in. w oparciu o art. 98a ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 22 marca 2016 r. Nr XXII/232/2016 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2016 r., poz. 1559), Burmistrz ustalił stronie opłatę adiacencką w kwocie 74.400 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.4817 ha, dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] w wyniku jej podziału na 7 działek o numerach od [...] do [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. – ostateczna decyzja podziałowa uprawomocniła się z dniem 7 kwietnia 2022 r. W tej dacie obowiązywała i nadal obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 22 marca 2016 r. Nr XXII/232/2016 ustalającą 20 % stawkę opłaty adiacenckiej. Organ I instancji zawiadomił stronę, jako właściciela dzielonej działki nr [...], o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przed upływem 3 letniego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że teren przedmiotowych nieruchomości jest objęty postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - karta 9MNU (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa) oraz częściowo pod drogę wewnętrzną oznaczoną w planie jako 24KDW i 30KDW oraz drogę gminną dojazdową 23KDD, co wynika z treści uchwały nr XVII/204/2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Chwaszczyno pomiędzy ulicami Gdyńską i Mickiewicza, gmina Żukowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 6 lutego 2020 r., poz. 907). Podział działki nr [...] został dokonany zgodnie z treścią tego planu. Sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego P. O. operat szacunkowy ustala wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 825.000 zł oraz po dokonanych podziale na kwotę 1.197.000 zł, co oznacza wzrost wartości nieruchomości na kwotę 372.000 zł, a 20% tej kwoty daje 74.400 zł. Zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy nie obejmuje nowopowstałej działki nr [...] o pow. 128 m2 przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej. Kolegium zwróciło uwagę, że na 2 stronie uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazano inne wartości działki nr [..] niż te, które zostały wskazane w treści operatu. Decyzja wskazuje nieprawidłowo, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 358.000 zł (chociaż w operacie określono ją na kwotę 825.000 zł, natomiast po podziale 363.000 zł (powinno być 1.197.000 zł). Natomiast na str. 3 Burmistrz błędnie wskazał na wycenę działki nr [...], która nie powstała w wyniku dokonanego podziału działki nr [...]. Niemniej jednak treść ta, zdaniem organu odwoławczego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Następnie Kolegium, przywołując m. in. przepis art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz § 4, § 5, § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; dalej jako: "rozporządzenie") wskazało, że w operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2024 r. rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie organu odwoławczego wskazane przez biegłego transakcje nieruchomościami dokonane przed podziałem działki nr [...] należy uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Obszar na jakim położone są przyjęte w operacie nieruchomości porównawcze mieści się obszarze analizowanego rynku nieruchomości, który powinien odzwierciedlać podobieństwo społeczno-gospodarcze wpływające na poziom cen nieruchomości, przy czym nie musi on odpowiadać podziałowi administracyjnemu. Nieruchomości położone są w C. i miejscowościach sąsiadujących z C. Sposobu wyboru tych transakcji nie można, zdaniem Kolegium, uznać za wybór zupełnie dowolny. Organ odwoławczy podkreślił, że wybór transakcji do porównań należy do rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku strony, do porównania nie zostały wybrane nieruchomości skrajnie niekorzystne z punktu widzenia wartości rynkowej, nieatrakcyjne i położone częściowo w korytarzu, który jest przeznaczony pod budowę drogi S6, co w oczywisty sposób prowadzi do zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem. W operacie wskazano bowiem na przeznaczenie nieruchomości porównawczych (strona 16 operatu), gdzie wszystkie mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Za nieuzasadniony jednocześnie uznało Kolegium zarzut braku obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości przyjętych do porównania z okresów, w których zawarte zostały umowy sprzedaży. Organ odwoławczy zauważył, że miejscowe plany dla nieruchomości oznaczonych jako transakcje z poz. 2-6, które weszły w życie później, potwierdzają przeznaczenie tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usługowej. Potwierdzone zostało tym samym podobieństwo nieruchomości szacowanej i nieruchomości wziętych do porównania pod względem ich przeznaczenia. Ponadto dla 4 transakcji przyjęto warunki inwestycyjne gorsze niż nieruchomość szacowana. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. I wyłącznie taki dowód może być badany celem ustalenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Zatem w sytuacji, gdy strona zleciła przeprowadzenie analizy transakcji, które miały miejsce w okresie, którego dotyczy zawarta w operacie wycena nieruchomości przed podziałem, inne transakcje niż te określone w operacie nie mogą być brane pod uwagę, albowiem rzeczoznawca majątkowy miał prawo wybrać samodzielnie transakcje do porównania, wykazując przy tym podobieństwo tych nieruchomości do nieruchomości szacowanej. Końcowo, odnosząc się do twierdzeń strony, że nieruchomości porównawcze zawierają w sobie udziały w drodze, Kolegium zwróciło uwagę, że w cenie szacowanej nieruchomości również zawierały się udziały w drodze - zostały wydzielone dwie nieruchomości pod drogi wewnętrzną i publiczną. Mając na uwadze cel sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie należało, zgodnie z przepisami prawa badań wartość nieruchomości szacowanej z tego okresu w odniesieniu do wtedy aktualnych cen transakcyjnych nieruchomościami podobnymi. Tym samym za niezasadny uznało Kolegium zarzut odwołania w zakresie braku ustalania trendu zmian cen. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi odwoławczemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego P. O. ustalający w sposób nieprawidłowy wartość przedmiotowej w sprawie nieruchomości przed podziałem i po podziale. Zarzucił także naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 ust. 3 u.g.n. poprzez zajęcie przez organ II instancji stanowiska w przedmiocie wyceny oraz zaprezentowanie argumentacji wymagającej wiedzy fachowej z zakresu wyceny nieruchomości pomimo braku wystąpienia o opinię do rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza także art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem twierdzeń i dowodów przedstawionych przez stronę odwołującą się, w tym umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 1 czerwca 2021 r., na podstawie której skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w dniu 1 czerwca 2021 r. od osób trzecich za cenę 1.150.000 zł. Końcowo skarżący wskazał na naruszenie art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. poprzez nieprawidłowe (znaczenie zawyżone) ustalenie wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem. W ocenie skarżącego analiza transakcji, które biegły wybrał do porównania celem ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem prowadzi do wniosku, że dobrane zostały grunty skrajnie niekorzystne z punktu widzenia wartości rynkowej, nieatrakcyjne i położone częściowo w korytarzu, który jest przeznaczony pod budowę drogi S6, co w sposób oczywisty prowadzi do zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem. Skarżący podkreślił, że z przeprowadzonej na jego zlecenie analizy transakcji, które miały miejsce w tym samym okresie szereg transakcji było znacznie bardziej korzystnych, (ceny transakcyjne wynosiły maksymalnie 300 i 260 zł/1m2, podczas gdy rzeczoznawca jako wartość maksymalną cenę 179 zł/1m2; cena minimalna - 116 zł/1m2 natomiast biegły wskazuje minimalna cenę w wysokości 110 zł/1m2). Zdaniem skarżącego takie zestawienie daje różnicę na poziomie 184 zł za 1m2, tymczasem biegły przyjmuje różnicę w kwocie 69 zł za 1m2, a zatem ponad 2,5 krotnie mniej na niekorzyść właściciela. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, opinia biegłego jest w tym zakresie nierzetelna i zmierza do wykazania zaniżonej wartości nieruchomości przed podziałem, co prowadzi do zawyżenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zarzucił ponadto, że organ nie odniósł się do przedstawionego dowodu w postaci kopii umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 1 czerwca 2021 r., na podstawie której strona nabyła nieruchomość przed podziałem za cenę 1.150.000 zł. W ocenie skarżącego okoliczność, że wskazana w umowie cena jest znacząco wyższa od wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę na zlecenie organu powinna budzić uzasadnione wątpliwości co do rzetelności tej wyceny i nie powinna być pominięta przez Kolegium przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, poczynił szczegółowe ustalenia, wymagające wiedzy merytorycznej i technicznej, które co do swojej istoty powinny być wyłącznie przedmiotem operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2025 r. skarżący, podtrzymując argumentację skargi, przedłożył operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., z którego wynika, że wartość działki przed podziałem wyniosła 1.151.000 zł, a nie - jak to ustalił rzeczoznawca P. O. - 825.000 zł. Wartość działki po podziale wyniosła natomiast 1.276.000 zł, a nie - jak to ustalił rzeczoznawca P. O. - 1.197.000 zł. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego operatu na okoliczność faktycznej wartości nieruchomości gruntowej położonej w C., działka [..] dla stanu przed podziałem działki i po jej podziale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "P.p.s.a.") kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 7 sierpnia 2024 r., jest zgodna z prawem. Dokonując powyższej oceny, Sąd miał na uwadze, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n. Stosownie do jego brzmienia: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio" (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki tej opłaty. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są: dokonanie na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) podziału nieruchomości; wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału; wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; obowiązywanie uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że decyzją z dnia 16 marca 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo zatwierdził, na wniosek skarżącego, podział geodezyjny działki nr [...] położonej w C. o powierzchni 4.817 m2, w wyniku którego powstały działki o numerach od [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 kwietnia 2022 r., tj. w dacie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 22 marca 2016 r., nr XXII/232/2016, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 29 maja 2024 r. Wobec tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło bezspornie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W operacie z dnia 20 maja 2024 r. dla określenia wartości rynkowej wartości rynkowej działki nr [...] o pow. 4.817 m2 o przeznaczeniu w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową przyjęto transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonych w możliwie najbliższej okolicy, których powierzchnia jest większa niż 3.400 m2, jednak nie większa niż 6.200 m2 z terenu: C., T., M., B. i C. Operat zawiera opis przyjętych cech: lokalizacja ogólna - w promieniu najbliższych 400 metrów (cecha podzielna na lepszą i gorszą); lokalizacja szczegółowa - nieruchomości w promieniu 200 metrów - również dwustopniowa skala ocen (lepsza i gorsza). Trzecia przyjęta przez biegłego cecha to warunki inwestycyjne, odpowiadające za możliwości przeprowadzenia inwestycji na danej nieruchomości (skala ocen - lepsza i gorsza). W operacie biegły wskazał zbiór sześciu transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych zawartych w okresie między 19 lipca 2021 r., a 18 marca 2022 r. o powierzchniach między 3.425.m2, a 4.553.m2, gdzie najniższa cena za 1 m2 wynosi 110,22 zł a najwyższa cena za 1 m2 wynosi 179,56 zł - różnica 69,34 zł. Rzeczoznawca wskazał, że na wartość nieruchomości przed podziałem mają wpływ następujące cechy: lokalizacja ogólna nieruchomości (zakres cechy - 40%), lokalizacja szczegółowa nieruchomości (zakres cechy - 31%) i warunki inwestycyjne (zakres cechy - 29%). Na wartość nieruchomości po podziale nieruchomości mają wpływ: lokalizacja ogólna nieruchomości (zakres cechy - 40%), lokalizacja szczegółowa nieruchomości (zakres cechy - 31%) oraz warunki inwestycyjne (zakres cechy - 29%). Mając na uwadze wskazany zakres cechy w procentach zakres kwotowy poprawek w złotych wynosi odpowiednio dla: lokalizacji ogólnej 27,74 zł; lokalizacji szczegółowej 21,49 zł, warunkach inwestycyjnych 20,11 zł (łącznie 69,34 zł). Wyceniana nieruchomość posiada lepsze wszystkie wskazane wyżej cechy. Wszystkie wzięte do porównania transakcje dotyczyły terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową (jak nieruchomość wyceniana) i powierzchni do niej zbliżonych. W rezultacie, po dokonanych wyliczeniach biegły wskazał wartość nieruchomości wycenianej - przed jej podziałem – na kwotę 175,86 zł za 1 m2. Natomiast przemnożenie wartości 1 m2 przez powierzchnię działki 4.689 m2 dało wartość działki w wysokości 825.000 zł (zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. biegły nie objął w operacie szacunkowym nowopowstałej działki nr [...] o pow. 128 m2 przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej). Podkreślić należy, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 maja 2025 r., sygn. I OSK 2396/23 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), gdyż stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zaznaczyć należy, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego, a zatem oparcie się na dowodzie o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokument ten podlega, stosownie do art. 80 k.p.a., swobodnej ocenie, jako element materiału dowodowego. Jednocześnie dokonywana przez organ administracji ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Sądy administracyjne wielokrotnie wyrażały stanowisko, że organ administracji ma obowiązek oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym, co obejmuje badanie: czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyroki NSA z 28 kwietnia 2025 r., sygn. I OSK 634/22 i 20 października 2022 r., sygn. I OSK 2047/19). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. III FSK 2032/21), to jest jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r., II OSK 2458/18). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji czy sąd administracyjny nie jest natomiast możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to operat traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1087/09). Należy podkreślić, że art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu, stanowiąc, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przy czym, w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego, możliwość weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji (por.: wyroki NSA z: 14 marca 2007 r., sygn. I OSK 322/06, 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r., sygn. I OSK 721/15). O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (tak NSA w wyroku z 11 marca 2025 r., sygn. II OSK 1658/22). Zarzuty przedstawione w skardze stanowią, co do zasady, powielenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, skutkujących nieprawidłowym ustaleniem wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, a także ustaleniem zawyżonego wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieruchomości podobnych, które rzeczoznawca wybrał w celu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa, w szczególności cytowany art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomościami podobnymi mogą być wyłącznie działki o identycznym przeznaczeniu określonym w planach miejscowych czy takiej samej lokalizacji. Co więcej, między nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice, odnoszące się np. do ich lokalizacji czy powierzchni, na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wbrew stanowisku skarżącego w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że biegły wybrał do porównania nieruchomości skrajnie niekorzystne z punktu widzenia wartości rynkowej, nieatrakcyjne i położne częściowo w korytarzu, który jest przeznaczony pod budowę drogi S1, co w sposób oczywisty prowadzi do zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wybór transakcji do porównań należy do rzeczoznawcy majątkowego. W kwestionowanym operacie wszystkie przedstawione przez biegłego nieruchomości podobne przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Ponadto dla czterech transakcji biegły przyjął warunki inwestycyjne gorsze niż dla nieruchomości szacowanej. Zauważyć także należy, że odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu związanego z brakiem obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości porównawczych z okresów ich transakcji Kolegium zasadnie zauważyło, że miejscowe plany odnoszące się do transakcji wskazanych w poz. 2-4 operatu, które weszły w życie później potwierdzają przeznaczenie tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie podziela jednocześnie stanowiska skarżącego, że w odpowiedzi na zarzuty strony Kolegium poczyniło ustalenia wymagające wiedzy merytorycznej i technicznej, które powinny być wyłącznie przedmiotem operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów strony nie wkraczała bowiem w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca a jedynie stanowiła powielenie informacji wynikających z operatu szacunkowego lub interpretację treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do poszczególnych transakcji. Nie można zatem uznać, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości będących wyłącznie w gestii rzeczoznawcy majątkowego. W dalszej kolejności należy podkreślić, że pomimo, iż skarżący podnosił szereg zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego dla potrzeb prowadzonego postępowania operatu, to jednak w toku prowadzonego postępowania przed organami administracji nie skorzystał z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego był uprawniony na mocy art. 157 u.g.n. Przepis ten umożliwia stronie, w przypadku powzięcia przez nią jakichkolwiek zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego na potrzeby danego postępowania operatu szacunkowego, skorzystanie z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie z powyższego uprawnienia, jak już wcześniej wspomniano, zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W toku prowadzonego przez ponad rok postępowania administracyjnego strona nie skorzystała także z możliwości przedłożenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stosownego kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ dysponując takim kontroperatem obowiązany byłby wykazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód, a której odmawia wiarygodności i dlaczego. Nie dysponując takim dowodem organ zasadnie skupił się wyłącznie na analizie operatu, jasno i logicznie opisując wnioski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje tym samym przedłożony przy piśmie procesowym z dnia 10 października 2025 r. operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. W. z dnia 23 września 2025 r., jako sporządzony po dacie wydania objętej skargą decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że przy ocenie legalności decyzji sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 12 marca 2024 r., sygn. III OSK 4835/21; z 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 968/21; z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 712/23). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji wykazały, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty. Podstawowy dowód w sprawie – operat szacunkowy – został uznany przez organy administracji za odpowiadający wymogom u.gn. i przepisów wykonawczych. Mając na uwadze zawarte w operacie szacunkowym uzasadnienia doboru transakcji dla wyceny poszczególnych nieruchomości Sąd ocenę tę podzielił. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji