II SA/Gd 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2015 r., nr [...]. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 7 marca 2013 r. Gmina Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną przy ul. M. w G. Organ I instancji, decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., ustalił warunki zabudowy działek nr: [..]-[..], części działki [..], położonych przy ul. M. oraz działki nr [..]-[..] (pas drogowy ul. M.) w celu realizacji infrastruktury technicznej, dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych; z infrastrukturą techniczną. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. ze wskazaniem na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania, ponownego przeanalizowania szerokości elewacji frontowych, ustalenia czy realizacja planowanej inwestycji na terenie działek określonych wnioskiem mieści się w obrębie granic tych działek oraz wyjaśnienia powodów, dla których odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 26 marca 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 5 i 9, art. 54 i art. 55 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199; dalej jako "u.p.z.p.") Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działek nr: [..]-[..], części działki nr [..], położonych w G. przy ul. M., oznaczonych literami [..]-[...] na załączniku graficznym do decyzji oraz działki nr: [..]-[..] (pas drogowy ul. M.) w celu realizacji infrastruktury technicznej (własność Gminy Miasta), dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ustaleniach wskazano, że planowane budynki mieszkalne wielorodzinne będą zrealizowane w następujący sposób: budynek w obrębie działki nr [..] i części działki nr [..], budynek w obrębie działki nr [..] i części działki nr [..], budynek w obrębie działki nr [..] i części działki nr [..]. Odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy wskazując, że działki nr [..]-[..] oraz część działki nr [..], nie przylegają do linii rozgraniczającej ul. M. i mają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (działka drogowa nr [..]). Istniejąca linia zabudowy ul. M. nie ma wpływu na wnioskowane działki, które stanowią samodzielne parcele budowalne i położone są na zapleczu istniejącej zabudowy. W związku z tym nie ma konieczności wyznaczenia kolejnej linii zabudowy. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA z dnia 16.03.2011 r., II OSK 498/10. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono do 0,19. Szerokość elewacji frontowej - 14 m dla każdego budynku. Wysokość górnej elewacji frontowej ustalono do 12 m. Geometria dachu- dach płaski. Udział powierzchni biologicznie czynnej min. 25 % powierzchni działki. Organ wskazał także, że przed przystąpieniem do projektowania inwestycji należy wykonać szczegółowe badania geologiczne, gdyż teren pod wnioskowaną inwestycją położony jest w strefie krawędziowej [..], charakteryzuje się bardzo zróżnicowaną rzeźbą terenu i jest potencjalnie narażony na osuwanie się mas ziemnych. Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent odwołał się do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdził, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja stanowi bowiem kontynuację zabudowy i funkcji terenu w sąsiedztwie zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej a teren posiada dostęp do drogi publicznej od ul. M. oraz poprzez drogę wewnętrzną nr [..]. Organ ocenił także, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazując, że w pasie drogowym ul. M. znajduje się uzbrojenie: sieć gazowa, wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć telefoniczna, ciepłownicza i energetyczna; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; wydanie decyzji było zgodne z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna na działkach o powierzchni ok. 1400 m2 do ok. 5400 m2, zaś wniosek inwestora dotyczy budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie w powierzchni ok 1455 m2. Zatem wskaźnik zabudowy w nawiązaniu do średniej powierzchni zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,19 – powierzchnia zabudowy około 276 m2 wynika z przeprowadzonej analizy. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej 14 m ustalono w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. R. Wskazano przy tym, że szerokości frontów terenów, w obrębie których mają powstać poszczególne budynki, wynoszą ok. 22 m. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 4 kondygnacje (ok. 12 m), zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w wysokości około 12 m. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. G. wskazał, że skoro decyzja dotyczy zabudowy trzech odrębnych działek, na których miałyby powstać trzy budynki, obszar przeprowadzonej analizy powinien dotyczyć poszczególnych działek, a nie wszystkich razem. W tym przypadku obszar ten wynosiłby około 60 m., zaś przyjęcie do analizy obszaru o średnicy od 380 do 460 m, miało na celu zwiększenie średniej wysokości budynków, gdyż w obszarze tym znalazły się budynki 10-piętrowe. Zarzucił także, że podana w decyzji informacja, jakoby w pasie drogowym ul. M. istniało uzbrojenie w postaci kanalizacji deszczowej jest nieprawdziwa, gdyż wody opadowe są odprowadzane bezpośrednio na ulice. Także z załączonych dokumentów nie wynika, aby takie uzbrojenie terenu było zaprojektowane lub było w fazie projektu. Pominięto również informację, iż przedmiotowy teren jest terenem nasypowym, na jakim – zgodnie z obowiązującymi przepisami – jest zakaz wznoszenia budynków wielorodzinnych. Wyjaśnił, że przed zasypaniem było to zagłębienie – dolina o głębokości około 8 m, obejmująca swą powierzchnią działki nr [..]-[..]. Dno tego zagłębienia miało grunt podmokły, gdzie cały czas stała woda. Skarżący podniósł też, że wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa w decyzji nie została wyznaczona linia zabudowy oraz domagał się podania maksymalnej rzeczywistej wysokości budynku, a nie określenia jedynie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – mierzonej do jej gzymsu lub attyki. Uzasadniając powyższe wyjaśnił, że przy dokonaniu pomiarów nie od strony frontowej rzeczywista wysokość budynku może być większa niż 12 m. Zaznaczył przy tym, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki sąsiedniej nr [..] przy ul. M., określono maksymalną wysokość budynku na 10,5 m. Odwołanie wniósł także A. P., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniósł, że podczas budowy opartej na ustalonych warunkach zabudowy, należąca do niego nieruchomość stanie się zapleczem budowlanym. Zwrócił także uwagę, że parcela na ul. M. znajduje się na skarpie i podczas zabudowy wyżej stanie się śmieciowiskiem. Budowa będzie zagrożona przez wody opadowe, zaś wybudowanie budynków wielorodzinnych może spowodować obsuwanie się terenu, dlatego konieczne jest dokonanie szczególnego zabezpieczenia terenu. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tych odwołań, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przychylając się do stanowiska organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ustalenia w tym zakresie dokonane przez Prezydenta są prawidłowe. Odnosząc się do zawartych w odwołaniach zarzutów, organ II instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich poprzez wskazanie, że obiekt budowalny powinien być zaprojektowany z uwzględnieniem ochrony przez pozbawieniem m.in. dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, zaś na inwestora nałożono określone obowiązki związane z ochroną przed pozbawianiem osób trzecich dostępu do światła dziennego czy zacienienia pomieszczeń, w których przebywają ludzie Zdaniem Kolegium także wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na około 12 m jest prawidłowe, gdyż wysokość zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, w związku z czym należało przyjąć jako średnią wielkość występującą w obszarze analizowanych z godnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a która kształtuje się między około 7,5 m (budynki dwukondygnacyjne) do 31 m (budynki dziesięciokondygnacyjne). Także ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia na poziomie 14 m nie stanowiło naruszenia przepisów, gdyż w rozpoznawanej sprawie szerokości te w budynkach wielorodzinnych występujących na analizowanym obszarze są zróżnicowane i wynoszą około 9 m do 78 m. Przepisy rozporządzenia dopuszczają zaś określenie tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją do 20 %. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów w zakresie: nieprawdziwych informacji dotyczących kanalizacji deszczowej i ilości kondygnacji w obszarze analizy, wyznaczenia zbyt dużego obszaru analizy, niewyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich działek oraz zatajenia informacji, że działki położone są na terenie nasypowym. Uzasadniając skargę, skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że argumentacja zawarta w skardze nie może mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. skarżący oświadczył, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla innej nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym zaskarżonymi decyzjami, zupełnie inaczej przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy, w tym działki skarżącego i analizowano inny obszar. Ponadto wskazał, że jego budynek znajduje się 9 metrów poniżej terenu objętego decyzjami. Zabudowa powinna być dostosowana do istniejącej na tym terenie zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. , poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2015 r., nie są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451) a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Stosownie do treści § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z przepisów rozporządzenia wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, jednakże w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie w inny sposób o ile wynika to z analizy. Stwierdzić zatem należy, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Mając na uwadze powyżej przedstawiony stan prawny, Sad uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także przepisów postępowania. . Planowana inwestycja polega na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na wskazanym we wniosku terenie obejmującym kilka działek. Z uwagi na brak planu na przedmiotowym terenie, inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, w wydanych decyzjach oraz sporządzonej do sprawy analizie w sposób niekonsekwentny wyprowadzano parametry dla nowej zabudowy, traktując poszczególne uwarunkowania zastane na obszarze analizowanym w sposób wybiórczy. Stąd też nie można uznać, że inwestycja w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy stanowi kontynuację zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast ustalenie, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Mieć bowiem należy na uwadze, że z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, wprowadził odmienne niż określone w analizie urbanistycznej wartości niektórych wskaźników zabudowy, naruszając tym samym wskazane powyżej przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279). Wskazać należy, że analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie określa wartość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki konkretnie na "0,19", podczas gdy organ pierwszej instancji w decyzji określił ten sam parametr zabudowy na "do 0,19". W ocenie Sądu pomiędzy tak przyjętymi wartościami wskaźnika powierzchni zabudowy zachodzi istotna różnica, a ponadto ustalenie takiego warunku w decyzji nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji, a za nią również decyzja zaskarżona, w sposób niedopuszczalny ignorują wyniki analizy urbanistycznej. Wprowadzają bowiem dla planowanej inwestycji inny parametr niż wynikający z analizy. Z analizy urbanistycznej nie wynika przy tym, aby jej autor dokonał szczegółowego zbadania istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ustalił bowiem wartość tego wskaźnika w nawiązaniu do średniej powierzchni zabudowy wielorodzinnej na 0,19, uznając, że dopuszczenie takiego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji jest uzasadnione i zgodne z art. 61 ustawy. Nie wiadomo jednakże jaki jest średni wskaźnik zabudowy na terenie analizowanym. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Poza tym zarówno w decyzji, jak i analizie ustalono wskaźnik wysokości "do 12m", "około 12m", a więc niekonkretnie. Poza tym ustalenie tego paramentu nie powinno następować w oderwaniu od konfiguracji terenu. Specyfika ukształtowania przedmiotowego terenu w niniejszej sprawie była wielokrotnie podnoszona, jednakże organy nie wypowiedziały się na ten temat. Pomija tę kwestię również analiza. Wskazać bowiem należy, że z przepisów § 7 cyt. rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie wskazuje się że parametry nowej zabudowy mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Dopuszczalne zatem jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Powyższe wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Podnosi się również, że wskazane wyżej przepisy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Dopuszczalne jest zatem skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia ww. parametrów konkretną wielkością, jednakże ta swoista "swoboda" w procesie decydowania nie może być absolutna i - co najistotniejsze – powody odstępstw powinny być zawsze skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 Zarówno w analizie, jak decyzjach organów obu instancji, stwierdzono, że funkcja planowanego przedsięwzięcia kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym. Ani z analizy, ani też z wydanych decyzji nie wynika natomiast na jakiej podstawie uznano, że istniejąca zabudowa pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla każdego rodzaju zabudowy mieszkaniowej, w tym także dla zabudowy wielorodzinnej. W skardze zasadnie zarzucono naruszenie prawa przez zaniechanie ustalenia linii zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy musi ustalać ten parametr. Możliwość pominięcia tego parametru nie wynika z żadnego przepisu prawa. Nie wynika to również z przywołanego w decyzji wyroku NSA z dnia 16.03.2011 r., II OSK 498/10. Wskazać przy tym należy, że pomijając ten wskaźnik organ jednocześnie precyzyjnie określił w którym miejscu – na których konkretnie działkach wchodzących w skład terenu objętego wnioski, ma znaleźć się przyszła zabudowa, do czego również nie było podstaw. Decyzja o warunkach zabudowy musi natomiast określać parametry wymienione w § 1 rozporządzenia, tj.: 1) linię zabudowy; 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokość elewacji frontowej; 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układ połaci dachowych). Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył zasadniczo terenu składającego się z działek nr: [..]-[..], położonych przy ul. M. Teren ten należało zatem potraktować jako całość. Jednakże ustalenie lokalizacji poszczególnych obiektów wywołuje w tym zakresie wątpliwości. W istocie bowiem ustalono warunki zabudowy dla kilku obiektów na różnych działkach w jednej decyzji. Potwierdza to również analiza, która rozpatruje szerokość frontów poszczególnych działek wchodzących w skład tego terenu, a następnie szerokości elewacji poszczególnych budynków, a nie podaje szerokości elewacji frontowej dla całej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, z możliwością wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Prawidłowe rozpatrywanie natomiast poszczególnych działek odbywałoby się zupełnie w innych okolicznościach, jako że inny byłby obszaru zanalizowany. W sprawie istotne znaczenie ma jednakże treść złożonego wniosku. Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się bowiem jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Treść decyzji powinna nawiązywać do wniosku o jej wydanie (art. 52). W szczególności zaś organ jest związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że bada projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenie. Granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (por. Z. Niewiadomski [w:] "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2013, s. 457-431). W szczególności zaś, stosownie do treści art. 64 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać wszystkie niezbędne parametry planowanej inwestycji, bo tylko wówczas organ może się do niego odnieść. Wniosek złożony w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełniał, co jednakże uszło uwadze orzekających organów. W konsekwencji uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, uchybienie polegające na ustaleniu w decyzji parametrów odmiennych niż wynikające z analizy, a także oparcie swojego rozstrzygnięcia na analizie, która częściowo nieprecyzyjnie określa niektóre z parametrów zabudowy, należy ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na skutek uchybień, którymi dotknięta była analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, nie mogła ona stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy, rozstrzygając sprawę, nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy, jak wymaga tego art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje organów obu instancji uchylił. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.