II SA/Gd 957/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r., nr 53/2010 Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, skierował E. M. do Dziennego Domu Pomocy Społecznej przy ul. G. 1 w okresie od 8 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., zwalniając go jednocześnie z poniesionych kosztów wyżywienia w kwocie 269 zł. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 27 stycznia 2010 r. E. M. złożył w dniu 09 marca 2010 r. "zażalenie" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Podniósł, że do końca stycznia chorował, na dowód czego załączył kserokopie dowodów wizyt lekarskich. Z uwagi na te wizyty nie był w stanie dochować terminu do złożenia odwołania. Postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...] E. M. złożył osobiście w dniu 08 marca 2010 r. Przedmiotowe pismo zatytułowanie "zażalenie" zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin przewidziany do złożenia odwołania upłynął w dniu 10 lutego 2010 r., gdyż przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 27 stycznia 2010 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. M. domagając się, o ile "będzie wymagane" przywrócenia terminu do skutecznego złożenia odwołania. Ponadto skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji z dnia 15 stycznia 2010 r. oraz wydanie jej w terminie ustawowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. W niniejszej sprawie, skarżący E. M. kwestionował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2010 r., nr [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania na decyzję z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...] Kierownika Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Podstawę wydanego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało przede wszystkim szczegółowej analizy stanu faktycznego. Poza sporem było, że decyzja z dnia 15 stycznia 2010 r. organu pomocy społecznej została doręczona E. M. w dniu 27 stycznia 2010 r. Tym samym, termin do skutecznego wniesienia odwołania upływał z końcem dnia 10 lutego 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 11 lutego 2010 r. E. M. złożył osobiście w organie pierwszej instancji pismo (datowane 10 luty 2010 r.), wskazując w nim, że decyzja z dnia 15 stycznia 2010 r., dotycząca odpłatności za wyżywienie, jest bezzasadna i z mocy prawa nieważna. Podniósł, że nie było jego intencją uzyskanie całkowitego zwolnienia z kosztów odpłatności za wyżywienie, które uiścił w 2008 r. Takie prawa mogą mieć wyłącznie osoby bezrobotne lub bezdomne, a skarżący do nich nie należy. Otrzymuje emeryturę, która w sierpniu 2008 r. wynosiła 1.298,30 zł. Wydatki skarżącego wynosiły w tym okresie 1.100 zł, a nie jak ujmuje to decyzja, że wydatki przekroczyły dochód z emerytury. Skarżący zarzucił organowi pomocy społecznej, że nie przeprowadził rzetelnej i dokładnej oceny oraz wywiadu "w myśl wyroku sądowego". Niewątpliwe, więc skarżący w dniu 11 lutego 2010 r. - złożył osobiście odwołanie od decyzji z dnia 15 stycznia 2010 r. (przekraczając termin do jego złożenia - o jeden dzień). Następnie, co wynika również z akt administracyjnych w dniu 09 marca 2010 r. w organie odwoławczym, skarżący złożył pismo zatytułowane "zażalenie" - na wydaną w dniu 15 stycznia 2010 r. decyzję, dotyczącą odpłatności za wyżywienie. Pismo to było opatrzone datą 8 marca 2010 r. Skarżący zarzucił m.in. brak rzetelnej oceny i wywiadu oraz wskazał na podobne okoliczności, jak we wcześniejszym odwołaniu (z dnia 11 lutego 2010 r.). W piśmie tym, zawarty został wniosek "o przywrócenie terminu odwoławczego od w/omawianej decyzji" z uzasadnieniem, że pod koniec miesiąca stycznia 2010 r. i w lutym 2010 r. skarżący chorował. Skarżący załączył kserokopie wizyt u lekarza, który kierował go na badania oraz podniósł, iż nie był w stanie logicznie myśleć. Bezspornym było, że w dniu 09 marca 2010 r. skarżący wraz z "zażaleniem" złożył również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pomimo, że pisma te dotyczyły tej samej decyzji, potraktowano odrębnie i zarejestrowano pod sygnaturami: nr [...] i nr [...]. W konsekwencji też, wydano w tym samym dniu, tj. 25 października 2010 r. dwa rozstrzygnięcia. I tak: postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., nr [...] (zaskarżonym w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. M., zaś postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., nr [...] (zaskarżonym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 956/10) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło E. M. przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Takie postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było w pełni uzasadnione. Orzekający organ pominął okoliczność, że skarżący kierując dwa odrębne pisma, kwestionował w nich tą samą decyzję (co jednoznacznie wynika z ich treści). Natomiast w drugim z tych pism, skarżący zawarł również wniosek o przywrócenie terminu. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ orzekający winien przyjąć, że skarżący złożył odwołanie już w dniu 11 lutego 2010 r. Natomiast "zażalenie" z dnia 9 marca 2010 r. mógł potraktować i rozpatrzyć jako wniosek o przywrócenie terminu w odniesieniu do odwołania złożonego w dniu 11 lutego 2010 r. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości, co do dalszego toku postępowania, organ winien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie i sprecyzowanie charakteru, złożonych przez niego pism, a zwłaszcza zawartych w nich żądań. Czego jednak organ w tej sprawie nie uczynił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. W tej sytuacji, zachowanie się organu, nie pozostawało obojętne dla wyniku sprawy. Jednak nie tylko z tych przyczyn postanowienie to należy uznać za wadliwe. Skoro fakt złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie o terminu do wniesienia odwołania, nie budził wątpliwości, to wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. było nieprawidłowe. Trzeba też podkreślić, że zaskarżone postanowienie zapadło w tej samej dacie, co postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. I tak, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. Podkreślić przy tym należy, że przesłankę wydania w trybie tego przepisu, postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania (tj. po upływie okresu czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji organu administracji), ale również ustalenie braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu. W razie bowiem wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 149/04, Lex nr 164768 oraz z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/06, Lex nr 256681). Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że badając odwołanie wnoszone przez stronę, pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia, w razie jego uchybienia organ obowiązany jest wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., jednakże tylko wtedy, gdy przed jego wydaniem strona nie wniosła podania o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o jego przywrócenie organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozpatrzyć ten wniosek i dokonać oceny w zakresie terminowości odwołania, uchybienia terminu i zasadności jego przywrócenia w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza potrzebę wydania odrębnego postanowienia na podstawie 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odmowa przywrócenia terminu załatwia wszak nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. Przepis ten, w zakresie w jakim dotyczy wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, będzie miał zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy strona wnosząc odwołanie nie złoży jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ w trakcie badania odwołania ustali, że wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06 i z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 i I OSK 1496/07, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 641/08, w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1344/08, w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1000/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że zaskarżone postanowienie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania było niedopuszczalne. Jak wskazano powyżej, jeszcze przed wstępnym rozpoznaniem odwołania skarżącego, wpłynął również wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, obligowało organ do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tegoż wniosku (gdyż w przypadku przywrócenia terminu doszłoby do rozpatrzenia złożonego przez niego odwołania). Poza sporem zaś było, że postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie przywrócenia tego terminu (art. 59 k.p.a.). Nie dokonując oceny legalności wskazanego postanowienia, jako wykraczającej poza granice niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że jego wydanie czyniło zbędnym wydawanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania. Już bowiem samo postanowienie, odmawiające przywrócenia terminu stwierdzało bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym nie zachodziła konieczność powtórnego stwierdzania tej okoliczności w osobnym postanowieniu (art. 134 k.p.a.). Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego wyłącza potrzebę wydania odrębnego rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie do wniesienia tegoż środka zaskarżenia, skoro już samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, wskazuje że strona wniosła środek odwoławczy z uchybieniem terminu. Wobec powyższego, należało wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe postanowienie, orzekając o jego uchyleniu. Można dodać, że w jego uzasadnieniu organ błędnie wskazywał, że pismo zostało złożone w dniu 08 marca 2010 r., jest to bowiem data sporządzenia tego pisma. Ponadto, organ nie odniósł się w żadnej mierze do pisma z dnia 11 lutego 2010 r., choć w takim wypadku stwierdzenie uchybienia terminu winno odnosić się do tego pisma (co również potwierdza sygnatura akt. nr [...]). Jednak okoliczności te, wobec poczynionych powyżej rozważań, pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Następnie organ ponownie rozważy całokształt okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zaprezentowanego przez Sąd stanowiska. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.