III SA/Gd 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 października 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 13 października 2011 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił J. G. świadczenia pielęgnacyjnego na męża – C. G. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że pomimo posiadania przez C. G. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności organ odmawia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ pozostaje on w związku małżeńskim. J. G. złożyła odwołanie od tej decyzji wskazując, że od kilku lat sprawuje opiekę nad mężem, który wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Od 2002 r. mąż ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreśliła, że jest zdolna do sprawowania opieki, co potwierdza zaświadczenie lekarskie i wywiad środowiskowy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta - mimo błędnego uzasadnienia - nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że C. G. ur. 19 sierpnia 1931 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 29 sierpnia 2002 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. J. G. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Małżonkowie mają troje dzieci, dwie córki zamieszkują w S. Wnioskodawczyni pozostaje na utrzymaniu męża, nie pracuje, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy ani nie prowadzi działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek tj. osoba niepełnosprawna musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji, natomiast osoba ubiegająca się o świadczenie musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej nie podejmować ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ odwoławczy uznał, że J. G. (ur. 28 sierpnia 1933 r.) z racji osiągniętego wieku jest bierna zawodowo, a o braku podjęcia pracy lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej można mówić tylko w stosunku do osób, które pracę mogą wykonywać. Przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy precyzują, że osoba poszukująca pracy (bezrobotna) to kobieta, która nie ukończyła 60 lat i mężczyzna, który nie ukończył 65 roku życia. Zatem osoby po przekroczeniu tego wieku nie są zaliczane do osób poszukujących zatrudnienia. Tym samym trudno przyjąć, że takie osoby rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują. Również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uznają jako niezdolne do pracy z tytułu wieku kobiety powyżej 60 roku życia i mężczyzn powyżej 65 roku życia. W ocenie organu odwoławczego kobieta w wieku 78 lat nie może zrezygnować lub nie podejmować zatrudnienia, aby opiekować się małżonkiem. Zakładając nawet hipotetycznie, że w przypadku, gdyby odwołująca się była czynna zawodowo, to zakres opieki jaki wskazała w odwołaniu nie wymagałby rezygnacji z pracy lub uniemożliwiał jej podjęcie. Opisana decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca utrzymywała, że nadal sprawuje faktyczną opiekę nad swoim mężem. Podkreśliła, że wykonywała wcześniej opiekę nad dzieckiem, gdyż dochody rodziny nie zabezpieczały wszystkich potrzeb. Obecnie mogłaby wykonywać pracę zarobkową ale zmuszona jest do opieki nad mężem. Córki nie mogą opiekować się ojcem, ponieważ starsza pracuje a młodsza jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, oddychającą dzięki respiratorowi. Ponadto stanowisko organu odwoławczego jest przejawem dyskryminacji osób starszych i niezgodne ze stanem faktycznym. W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma mowy o ograniczeniach wiekowych związanych ze sprawowaniem opieki nad chorym członkiem rodziny. Dodała, że jej znajoma w wieku 80 lat w podobnej sytuacji otrzymała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swoim niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wyraził pogląd, że opieka nad dzieckiem wykonywana wcześniej przez skarżącą nie może być brana pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie J. G. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2011 r., która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy wskazać, że w dacie rozstrzygania przez organ drugiej instancji przywołany przepis art. 17 ust. 1 Ustawy stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie otrzymał z dniem 14 października 2011 r. nowe brzmienie (ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r., Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz.1212). Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w szczególności: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z treści przepisu, ustawodawca w art.17 ust.1 pkt 2) Ustawy odwołał się do obowiązku alimentacyjnego - pojęcia prawnego uregulowanego w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), zwanej dalej Kro. Stosownie do art. 128 Kro obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie zaś z art. 61 ze znakiem 7 § 1 Kro krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Natomiast obowiązek alimentacyjny między małżonkami wywodzi się z treści art. 23 i 27 Kro. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła J. G. w dniu 28 września 2011 r. Poza sporem było, że J. G. ma obecnie 78 lat i pozostaje w związku małżeńskim z C. G. Ponadto jak m.in. wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, wnioskodawczyni pozostaje na utrzymaniu męża (nie pracuje ani nie prowadzi działalności gospodarczej). Nie ma również ustalonego prawa do emerytury. Bezspornym było również, że C. G. orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 29 sierpnia 2002 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (tym samym zakres opieki wskazany w odwołaniu nie jest rozstrzygający). W ocenie skarżącej, jest ona zdolna do sprawowania opieki, co wynika z zaświadczenia lekarskiego i wywiadu środowiskowego. U podstaw odmowy przyznania skarżącej świadczenia legło stanowisko organu pierwszej instancji, że świadczenie to nie przysługuje, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (które słusznie nie zostało podzielone w wyniku kontroli instancyjnej). Natomiast organ drugiej instancji uznał, że świadczenie to nie przysługuje z uwagi na wiek strony (co będzie przedmiotem dalszych rozważań Sądu). Przy czym organy potraktowały te okoliczności jako negatywne przesłanki, wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia. Jednak powyższe stanowiska nie są uprawnione. I tak, odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji, to w dacie orzekania przez ten organ, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim - art. 17 ust. 5 pkt 2a. Jednak na tle tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy prowadzi do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego, nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą, której małżonek ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności (vide m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 723/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09 i z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 291/11 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie zaś przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r., stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przechodząc do dalszych rozważań, to organ drugiej instancji prawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1 Ustawy, jednak dokonał błędnego i niewynikającego ze stanu faktycznego ustalenia, że J. G. nie jest zdolna do pracy z uwagi na swój wiek. Niewątpliwie dla przyznania (lub odmowy przyznania) tego świadczenia istotne jest ustalenie, czy osoba uprawniona jest zdolna bądź niezdolna do pracy. W zaskarżonej decyzji dokonując tego ustalenia odwołano się do pojęć: "osoby bezrobotnej" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz "niezdolności do pracy z tytułu wieku" według treści art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), wprowadzających dla potrzeb dokonywanych tamże regulacji wyróżnik w postaci kryterium wieku. Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium Odwoławcze wykładnia art. 17 ust. 1 Ustawy ograniczająca krąg osób zdolnych do pracy z uwagi na kryterium wieku (wiek nieprzekraczający odpowiednio 60 lub 65 lat) jest wadliwa i pozostająca w sprzeczności z unormowaniami tej Ustawy. Ponadto jak wynika z treści art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje uprawnionym osobom, pod warunkiem, że nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zapis zawarty w tym przepisie określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne. Pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności oraz drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą mającą orzeczenie o niepełnosprawności. W pierwszym przypadku, chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej np. rozwiązuje stosunek pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07, Baza orzeczeń Lex nr 535018 i z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, Baza orzeczeń Lex nr 501328). Kryterium wieku nie stanowi w świetle treści art. 17 ust. 1 Ustawy przesłanki warunkującej ocenę zdolności do pracy. Tym samym za trafny należy uznać zarzut skarżącej, że w przedmiotowej Ustawie "nie ma mowy o ograniczeniach wiekowych związanych ze sprawowaniem opieki nad chorym członkiem rodziny". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 40/11 (baza Legalis) wskazując, że ustawa o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia zdolności lub niezdolności do pracy nie odwołuje się do kryterium wieku. Zatem o niezdolności do pracy w rozumieniu tej ustawy decydować mogą inne zobiektywizowane kryteria wskazujące na możliwość wykonywania pracy, w szczególności w odniesieniu do niniejszej sprawy - stan zdrowia małżonka ubiegającego się o świadczenie. W innym wyroku, z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 980/10 (baza Legalis), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wiek ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, świadczący według organów o braku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie może stanowić przesłanki odmowy przyznania jej świadczenia. WSA wywiódł swoje stanowisko z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Są to więc prawa konkurencyjne i powinny być przyznawane alternatywnie (A. Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych 3 wydanie, C.H.Beck, str. 329). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 92/11, baza Legalis, uznał, że Ustawa nie uzależnia prawa do świadczenia od wieku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowiska. Podsumowując organ odwoławczy błędnie powołał się na kryterium wieku nieprzewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czym naruszył przepis prawa materialnego - art. 17 ust. 1 Ustawy. Ustawa bowiem nie uzależnia prawa do świadczenia od osiągniętego wieku. Wadliwe powołanie się na kryterium wieku, nie wynikające z Ustawy oznacza, że dokonując weryfikacji zasadności złożonego wniosku, nie zostały wyjaśnione podstawowe przesłanki warunkujące wydanie decyzji odmownej w tym zakresie (podobnie jak w orzeczeniu organu pierwszej instancji). Przepis art. 17 ust. 5 Ustawy wskazuje na przesłanki wyłączające prawo do świadczenia, przy czym nie posługuje się kryterium wieku. Sama okoliczność, że skarżąca ma 78 lat nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia. W konsekwencji też, organy nie rozważyły innych, przesłanek warunkujących odmowę przyznania świadczenia, przez co błędnie ustaliły stan faktyczny. W tym względzie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu, obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na błędnej interpretacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, przy czym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnianiu tego obowiązku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 Ustawy, uwzględniając jego nowe brzmienie oraz zbada i rozważy całokształt okoliczności sprawy. Wyjaśni także pozostałe kwestie mogące mieć wpływ na przyznanie lub odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).