III SA/Gd 417/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 23 listopada 2018 r. nr I/7/2018 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Tuchomie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 23 listopada 2018 r. Rada Gminy Tuchomie, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. podjęła uchwałę nr I/7/2018 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Tuchomie. Uchwała ta w § 1 - § 3 ustala wysokość i zasady przyznawania diet radnym Rady Gminy Tuchomie, w § 4 reguluje kwestie zwrotu kosztu podróży służbowej, § 5 stanowi, że traci moc uchwała nr I/6/2014 Rady Gminy Tuchomie z dnia 1 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla Radnych Rady Gminy Tuchomie, § 6 stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Bytowie (dalej także jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Skarżący zarzucił wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 4 i 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej powoływanej jako "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g, poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, mimo tego, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. Zarzuciwszy powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna podlegać ogłoszeniu. Uchwała zawiera bowiem przepisy normatywne, gdyż na ich podstawie, jej adresaci uzyskali konkretne uprawnienia do otrzymania diety. Ponadto uchwała zawiera normy generalno- abstrakcyjne jako, że adresatami przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale nie są konkretne osoby, ale każdy, kto pełniłby funkcję radnego w Radzie, a jednocześnie diety radnych mają charakter powtarzalny, a nie są przyznawane jednorazowo. Potwierdza to okoliczność, że zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością Rady, ale uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Zdaniem skarżącego, nieopublikowanie uchwały z zakresu prawa miejscowego, wbrew wymaganiom wynikającym z przepisów art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, należy uznać za istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Rada Gminy Tuchomie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, postulując o przeprowadzenie rozprawy. W ocenie organu. zaskarżona uchwała nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, jest zaś regulacją wewnętrzną dotyczącą wyłącznie radnych. Przepisy zaskarżonej uchwały nie wkraczają w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji jednostki samorządu terytorialnego. Nie są to zatem normy kierowane do nieograniczonej grupy adresatów znajdujących się poza administracją, do wielokrotnego zastosowania. Jest to wyłącznie klasyczny akt kierownictwa wewnętrznego mający zastosowanie w obszarze wewnętrznym, organizacyjnym danej jednostki. Jednocześnie organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała została podjęta w 2018 r., jako zgodna linią orzeczniczą. W polskim prawie istnieje, będącą częścią zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada jednolitości orzecznictwa sądowego. Z zasadą jednolitości orzecznictwa wiąże się zatem zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań co do trwałości linii orzeczniczej. Ma ona zapewnić bezpieczeństwo adresatom norm, którzy w dobrej wierze mogli kształtować swoją sytuację prawną w oparciu o istniejącą judykaturę. Z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd, iż dotychczasowa wykładnia była błędna, organ podniósł, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2519/17, że nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu; godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości. Nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Podkreślić także należy, że aczkolwiek powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo w orzecznictwie tym wyrażany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym gminy uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/22, z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 682/23, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 631/23). Zarzuty skarżącej dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz braku podstaw do twierdzenia takiego naruszenia w przypadku różnej wykładni przepisu prawa nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te są adekwatne do sytuacji nieważności decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. To na gruncie tej regulacji wyrażone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w przypadku jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni i nie budzi żadnych wątpliwości co do sposobu jego stosowania. W przypadku uchwały, podstawą stwierdzenia jej nieważności nie jest naruszenie prawa o charakterze rażącym, lecz naruszenie prawa o charakterze istotnym. Nie budzi wątpliwości, że pojęcia te nie są tożsame, a pojęcie rażącego naruszenia prawa jest pojęciem dotyczącym naruszenia o większym ciężarze gatunkowym. Ocena "istotności" naruszenia prawa nie może zatem odwoływać się do pojęć ukształtowanych na gruncie innej instytucji prawnej, dotyczącej naruszenia prawa o innym charakterze oraz stwierdzenia nieważności innego rodzaju aktu prawnego, który, co do zasady, w sytuacji jego wadliwości podlega eliminacji z porządku prawnego w zwykłym trybie odwoławczym. Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Postanowienie uchwały o jej wejściu w życie z dniem podjęcia narusza normę art. 4 ust. 1 u.o.a.n., niemniej wadliwość tego rodzaju mogłaby uzasadniać stwierdzenie nieważności jedynie tego zapisu uchwały, w jego miejsce weszłoby bowiem unormowanie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 91 § 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, w przypadku istotnego naruszenia prawa są nieważne. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Wada ocenianej uchwały, polegająca na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym i brak dokonania takiej publikacji, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.