III SAB/Gd 328/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku skarżącego T. K. z dnia 9 kwietnia 2025 r. w części dotyczącej punktu 1. wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. (dalej zwany również "stroną" lub "skarżącym") wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2025 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p.", zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "organ", "PWKZ"), o udostępnienie informacji dotyczącej: 1. wydanego dokumentu o znaku sprawy ZN.5183.869.2021, 2. dokumentów wydanych w 2023 r. przez PWKZ w sprawie drogi strategicznej do celów wojskowych na odcinku [...] m.in. do odpowiednich ministerstw, w tym odpowiedniego ministra obrony i ministra kultury, 3. przedstawienia zakresu obowiązków i odpowiedzialności, wskazujący właściwość terenową T. K. na powiat nowodworski. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 9 maja 2025 r. poinformował, że ze względu na zaniechanie przekazywania dokumentacji do archiwum urzędowego tutejszego organ nie jest w stanie udostępnić kopii dokumentu sprawy ZN.5183.869.2021 oraz dokumentów wydanych w 2023 r. przez PWKZ w sprawie drogi strategicznej do celów wojskowych na odcinku [...]. Ponadto, w związku z faktem przekazania akt osobowych wnioskodawcy do Sądu pracy oraz brakiem kopii akt osobowych u pracodawcy, nie można udostępnić zakresu obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień, który jest ich elementem składowym. Ponadto organ wskazał, że zakres obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień sporządza się w dwóch egzemplarzach, jeden dla pracodawcy, drugi dla pracownika, wobec czego wnioskodawca powinien dysponować tym dokumentem. W dniu 1 lipca 2025 r. T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p." poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt sprawy organowi, wymierzenie organowi grzywny w połowie maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że swój wniosek z dnia 9 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej złożył wskutek otrzymanej nierzetelnej informacji publicznej, poprzedzającej przedmiotowy wniosek. Wątpliwej treści informacje zostały zawarte w dokumencie urzędowym wydanym dnia 12 marca 2025 r. nr AKO.1331.126-2.2023, stanowiącym odpowiedź na informację publiczną po niemal dwóch latach od złożenia wniosku dostępowego. Natomiast dnia 9 maja 2025 r., tj. po miesiącu od złożenia wniosku dostępowego organ wydał pismo informujące znak AKO.1331.69.2025.ALM, które nie stanowi odpowiedzi na informację publiczną w jakimkolwiek zakresie. Nieprawdziwe informacje dotyczą samego faktu zindywidualizowania odpowiedzi organu pod osobę skarżącego i przypisania jej udziału w sporządzaniu pism pod określonym kierownictwem. Odwołano się do konkretnego pisma ZN.5183.869.2021, któremu dopisano inicjały skarżącego. Ze względu na fakt, że skarżący w okresie jako inspektor ochrony zabytków w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Gdańsku pełnił funkcje publiczne, zażądał zakresu obowiązków i odpowiedzialności, w którym wprost wymieniona właściwość terenowa powiatu nowodworskiego, przypadającego formalnie określonemu członkowi korpusu służby cywilnej. Organ w piśmie nr AKO.1331.126-2.2023 powołał się na przedmiotowe pismo znak ZN.5183.869.2021, a następnie odmawia przedstawienia go z powodu własnych "zaniechań". Wyjaśnieniem i usprawiedliwieniem tego stanu rzeczy ma być nienależycie obsługiwany wewnętrzny sposób archiwizacji organu (archiwum urzędowe). W tym kontekście organ wskazuje wprost, że dokument właściwy, objęty wnioskiem dostępowym, jest u osoby prowadzącej sprawę (nie został zarchiwizowany). Organ nie rozpatruje wniosku dostępowego tylko interpretuje zeń postawę wnioskodawcy upatrując w tym kryterium do oceny prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zestawienia wniesionych przez skarżącego 19 wniosków o dostęp do informacji publicznych na okoliczność składania przez niego licznych wniosków o dostęp do informacji publicznej stanowiących znaczne obciążenie czasowe i organizacyjnej dla organu w zakresie udostępnienia żądnej informacji publicznej, przy czym żądane informacje publiczne są, co do zasady, skarżącemu udostępnione terminowo, oraz na okoliczność, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 grudnia 2023 r. stanowi nadużycie prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować. W odpowiedzi na kolejny wniosek skarżącego z 9 kwietnia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z 9 maja 2025 r., wskazując ze z uwagi na brak archiwizacji żądanych w pkt 1 i 2 dokumentów, nie udało się takowych dokumentów odnaleźć w zasobach organów. Dokumenty te dotyczą spraw prowadzonych przez skarżącego, na co wskazują również inicjały na końcu znaku pism "TK". Co do zakresu obowiązków skarżącego jako byłego pracownika urzędu to dokument taki nie jest informacją publiczną i powinien znajdować się w posiadaniu skarżącego, gdyż był mu przekazywany przy zatrudnieniu. Akta osobowe skarżącego znajdują się w sądzie pracy w związku sporem pracowniczym toczonym miedzy stronami. Skarżący po ustaniu zatrudnienia kieruje do organu liczne, obszerne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Dotychczas złożył już ponad 20 takich wniosków i składał kolejne. Udostępnienie informacji publicznej w odpowiedzi na wnioski skarżącego stanowi dla organu znaczne obciążenie kadrowe i organizacyjne. Wnioski te dotyczą okoliczności (informacji), o których skarżący posiadał wiedzę jako pracownik i do których miał dostęp. Tak jest w niniejszej sprawie, co wprost wynika z treści skargi, gdzie skarżący wnosi o udostępnienie jako informacji publicznej informacji sprawach, w których brał udział jako pracownik WUOZ w Gdańsku i o których posiadał wiedzę jako pracownik. Dokumentacji tych spraw nie udało się odnaleźć. Zdaniem organu wnioski skarżącego kierowane do organu mają charakter sui generis retorsji pod adresem organu i byłego pracodawcy. W ocenie organu skarżący nadużywa prawa i głównym jego celem wydaje się być przysporzenie organowi dodatkowej pracy, czy też jak w tej sprawie uzyskania informacji publicznej wyłącznie na własne potrzeby wnioskodawcy w związku z prowadzonym sporem z byłym pracodawcą. Z tego tez względu w ocenie organu zachowanie skarżącego należy oceniać nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania informacji, ale też przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych celem prawa do informacji jest troska o dobro publiczne. Dobrem publicznym jest natomiast "prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp." (WSA w Kielcach w wyroku o sygn. akt II SAB/Ke 6/19). Jeżeli wnioskodawca, jak w przedmiotowym wniosku, kieruje pytanie niepodyktowane troską o dobro publiczne, lecz kieruje się wyłącznie interesem prywatnym, to oznacza, że nadużywa prawa do informacji, a informacja mu się nie należy. W przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach konfliktu między wnioskodawcą a organem. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i w związku z tym nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy charakter i treść wniosku skarżącego, jak i załączonej do skargi korespondencji i pism, świadczy o tym, że skarżący dąży złożonym wnioskiem do zaspokojenia swoich indywidualnych potrzeb, w sprawach, w których posiadł wiedzę z pracy w WUOZ w gdańsku jako inspektor. Z tego też względu nie powinien on podlegać ochronie prawnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ końcowo stwierdził, że nie dopuścił się w tej sprawie jakiejkolwiek bezczynności, w tym w postaci kwalifikowanej. Niezasadne są więc wnioski o wymierzenie organowi grzywny czy też przyznania skarżącemu sumy pieniężnej tytułem rekompensaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga jako częściowo zasadna w części podlegała uwzględnieniu. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (dalej zwany również - "organem") bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zwrócił się bowiem do organu w dniu 9 kwietnia 2025 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (treść wniosku została przywoła na początku niniejszego uzasadnienia), jednak żądana informacja nie została mu udzielona, albowiem w ocenie skarżącego pismo organu z 9 maja 2025 r. nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z ze zm., dalej - "k.p.a.") przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). Natomiast tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, normuje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem nie zachodziła konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r., I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18). Tym samym wniesienie ponaglenia datowanego na dzień 18 stycznia 2024 r. nie było konieczne dla skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Podobnie informacją taką są dane o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Na gruncie przedstawionej regulacji prawnej judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że "informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów" (tak wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., I OSK 1800/16, Lex 2177189, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2028r., II SA/Wa 1282/17, Lex nr 2497868). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Jednak, co istotne, w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje zasadniczo w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Nie było w sprawie kwestionowane, że adresat wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2025 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Organ, w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 9 maja 2025 r. poinformował skarżącego, że "ze względu na zaniechanie przekazywania dokumentacji do archiwum urzędowego tut. organ nie jest w stanie udostępnić kopii dokumentu sprawy ZN.5183.869.2021 oraz dokumentów wydanych w 2023 r. przez PWKZ w sprawie drogi strategicznej do celów wojskowych na odcinku [...]", a nadto wskazał, że w związku z przekazaniem do Sądu Pracy akt osobowych skarżącego nie może udostępnić zakresu obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień, który jest elementem akt osobowych. W ocenie sądu tak sformułowana odpowiedź organu nie stanowi załatwienia wniosku skarżącego w zakresie obejmującym punkt pierwszy wniosku. Wniosek w tej części obejmował żądanie udostępnienia dokumentu oznaczonego wskazanym we wniosku znakiem, wytworzonego przez organ. Spełniał zatem przedstawione wyżej cechy dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu jako informacja publiczna. Odnosząc się do treści udzielonej należy ponownie wskazać, że w bezczynności w udostępnieniu decyzji pozostaje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia m.in. wówczas, gdy nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. W ocenie Sądu, udzielona przez organ w piśmie z dnia 9 maja 2025 r. odpowiedź, że nie dysponuje żądaną przez skarżącego informacją publiczną stanowi prawidłową formę załatwienia wniosku skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Organ nie może zatem udostępnić informacji, której sam nie posiada. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 42/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiedź organu z dnia 9 maja 2025 r. nie pozwala na ustalenie, czy w przypadku punktu pierwszego wniosku organ dysponuje, czy też nie dysponuje żądaną informacją, tj. dokumentem znak sprawy ZN.5183.869.2021. Odpowiedź jest bowiem niejasna. Organ bowiem powołuje się na okoliczności, z których wynika w nieokreślonym czasie organ zaniechał przekazywania dokumentacji do archiwum urzędowego. Posługując się takiego rodzaju argumentacją organ wskazuje jedynie, że wspomniany dokument nie znajduje się w archiwum zakładowym. To jednak zdaniem sądu nie oznacza, że organ nie dysponuje żądaną informacją, jak również nie stanowi jednoznacznej informacji, czy dokument znajduje się w innych zasobach organu, a więc pozostaje w posiadaniu organu. W tym zakresie organ pozostawał zatem w stanie prawnej bezczynności. Załatwienie wniosku dostępowego powinno polegać na wyraźnym odniesieniu się do całości żądania (sformułowanych w jego treści pytań lub żądań) lub wyjaśnieniu przyczyn nie możliwości jego uwzględnienia. Niewątpliwie, reakcja na wniosek przez udzielenie informacji bądź wyjaśnienie dlaczego określonych informacji lub dokumentów organ nie posiada, czy poprzez odmowę jej udzielenia, powinna być przygotowana kompleksowo z uwzględnieniem dokonanych rozważań. W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2025 r. w części dotyczącej punktu 1. wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. Wniosek skarżącego w części objętej pytaniem nr 2 sąd ocenił jako wniosek sformułowany zbyt ogólnie, aby zakwalifikować go jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest następnie odpowiedź (argument z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.i.p.). Konieczna jest zatem inicjatywa zainteresowanej strony, która powinna określić swoje żądanie na tyle jasno, aby organ administracji, do którego wpływa tego typu żądanie mógł procedować zgodnie z jej faktyczną wolą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych wyrażono zapatrywanie, że zasadniczo to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 4/18, Legalis nr 2215550; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r., IV SAB/Wr 486/23, Legalis nr 3075157; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 września 2017 r., II SAB/Go 46/17, Legalis nr 1668885). Nie oznacza to jednak, że organ powinien kwalifikować każdy wpływający do niego wniosek jako żądanie informacji publicznej. Przykładowo w wyroku NSA z 28 czerwca 2023 r., III OSK 819/22 (Legalis nr 2991075) sformułowano stanowisko, że jeśli idzie o treść żądania, to musi być ona precyzyjna, gdyż: "wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.". NSA w ww. orzeczeniu argumentował również, że z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast ocena precyzyjności sformułowania żądania udzielenia informacji, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlega kontroli w postępowaniu w przedmiocie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Zdaniem sądu żądanie w części objętej punktem 2 wniosku, tj. żądanie udostępnienia dokumentów wydanych w 2023 r. przez organ w określonej sprawie m.in. do określonych ministerstw jest żądaniem zbyt ogólnym, a przez to nieprecyzyjnym i nie pozwala na określenie dokumentów będących jego przedmiotem, co oznacza, iż żądanie nie może być potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Żądanie dotyczy w istocie pewnego zbioru dokumentów, nie wskazuje przy tym na żaden dokument urzędowy, którego by skarżący się domagał we wniosku. W konsekwencji w ocenie Sądu tak sformułowany wniosek, nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Istota dostępu do informacji publicznej nie polega na udostępnieniu całych akt określonej sprawy, czy postępowania. Wobec tego, że żądanie wniosku nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, skarga w tym zakresie nie podlegała uwzględnieniu. Organ nie pozostawał bowiem w bezczynności na gruncie u.d.i.p. Odnosząc się natomiast do żądania objętego pytaniem nr 3 wniosku, sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu wyrażone w piśmie z 9 maja 2025 r., w którym poinformował skarżącego, że nie posiada zakresu obowiązków skarżącego. Jednocześnie bowiem organ wyjaśnił, że informacja ta zawarta jest w aktach osobowych skarżącego, które zostały przekazane do Sądu Pracy, co stanowi adekwatne uzasadnienie dla niedysponowania ww. dokumentem przez organ. W tym zakresie zatem organ również nie postawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. Istotne jest bowiem to, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty zobowiązane w jej rozumieniu nie mają ani uprawnienia, ani obowiązku poszukiwania wnioskowanych informacji publicznych w zasobach innych podmiotów, poza własnymi zasobami i archiwami. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Jeżeli zatem takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podać, jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie. Udzielona przez organ odpowiedź w dostateczny sposób wykazywała, których informacji organ nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), a więc nie jest obowiązany do jej udostępnienia (pkt. 3 wniosku). Prawidłowo również organ poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu zakresu jego obowiązków skoro informacja ta jest elementem akt osobowych przekazanych do Sądu Pracy w związku ze sprawą tocząca się przed tym Sądem. Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Tak więc, kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia skierowanie pisma do skarżącego z przekroczeniem 14 dniowego terminu, lecz zasadniczo wynikało to z niewłaściwej interpretacji obowiązków organu. Trudno też mówić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy o zaniechaniu lub złej woli organu. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, jak tego żądał skarżący w skardze. grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że zastosowanie omawianych instytucji zostało pozostawione rozwadze sądu. Z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wprost wynika, że Sąd "może" orzec o wymierzeniu grzywny i o przyznaniu od organu sumy pieniężnej, ale nie jest do tego zobligowany w każdej sytuacji. W niniejszej sprawie wobec przywołanych wyżej okoliczności związanych z udzieleniem odpowiedzi na wniosek z niewielkim przekroczeniem ustawowego terminu udostępnienia informacji publicznej Sąd nie dostrzegł podstaw do stosowania opisanych wyżej instrumentów prawnych. Powyższe wskazania uzasadniały orzeczenie w punkcie 2., w którym sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie skargi w punkcie 3. sentencji w pozostałym zakresie, a więc w zakresie dotyczącym skargi na bezczynność organu w zakresie punktów 2. i 3. wniosku o udostępnienie informacji, jak i w odniesieniu do żądania wymierzenia organowi grzywny. W treści odpowiedzi na skargę organ powołał się na okoliczności mające w jego ocenie wskazywać na nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Stwierdzić jednak, że argumentacja w tym zakresie nie została przytoczona jako treść czy uzasadnienie pisma organu stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego. Odpowiedź na skargę nie stanowi pisma służącego do rozszerzania argumentacji przyjętej przez organ przy załatwianiu sprawy. Na marginesie zatem jedynie wskazać należało, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23; 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., II OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21 i 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Ewentualne zatem stanowisko organu, podnoszącego nadużycie prawa do informacji przez skarżącego powinno przebrać formę decyzji administracyjnej. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.