III SO/Gd 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i wychowawczych postanawia: wymierzyć Wojewodzie grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych. W dniu 29 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął wniosek M. K. (zwanej dalej: "wnioskodawczynią", "stroną") o wymierzenie grzywny Wojewodzie za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność tego organu w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i wychowawczych (2018/2020). W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że pierwszą skargę wycofała, natomiast w dniu 22 listopada 2019 r. wniosła drugą skargę na bezczynność do Sądu za pośrednictwem organu. Od tego czasu miała jedynie jeden telefon z urzędu i nic się dalej nie działo. Wzywała też organ do wywiązania się ze swoich obowiązków. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda wniósł o nie nakładanie grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniu 25 listopada 2019 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie wniosków o wypłatę świadczeń rodzinnych i wychowawczych za okresy 2018/2019, 2019/2020 oraz 2019/2020 na córkę. Pracownik tutejszego urzędu kontaktował się ze stroną i informował o wydaniu decyzji dotyczącej wniosków za 2018/2019. Jeśli chodzi o wnioski złożone w 2019 r. pracownik informował, że została one przekazane do Urzędu Wojewódzkiego dopiero w październiku 2019 r. i nadal są analizowane. Pouczył również stronę, że przed wniesieniem skargi na bezczynność winny zostać wyczerpane środki zaskarżenia (w tym wypadku ponaglenie). Faktem jest, że skarga na bezczynność nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ale wynikało to z błędnej interpretacji pracownika odpowiedzialnego za przekazanie skargi - a mianowicie uznania, że niniejsza skarga nie może zostać rozpatrzona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 - publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Z powyższego wynika, że obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Zatem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania dokumentów sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z uprawnienia przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu przekazania akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę. Reasumując, wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak wynika z przekazanych akt sprawy wnioskodawczyni w dniu 22 listopada 2019 r. (data stempla pocztowego) wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie jej wniosku o wypłatę świadczeń rodzinnych i wychowawczych. Skarga wpłynęła do organu w dniu 25 listopada 2019 r. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 17 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga na bezczynność została przekazana z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.; upłynął on z dniem 27 grudnia 2019 r. Należało zatem uznać, że wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jej skargi, jest uzasadniony. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. z 2019 r., poz. 201), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018 r. wynosiło 4.003,88 zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. W niniejszej sprawie Sąd określając wysokość wymierzanej grzywny na kwotę 200 zł, z jednej strony miał na uwadze charakter orzekanej dolegliwości, mającej na celu zdyscyplinowanie organu oraz zapobieżenie wystąpienia takich naruszeń w przyszłości, z drugiej zaś wagę samego uchybienia z punktu widzenia negatywnych konsekwencji prawnych płynących dla strony z zaniechania uczynienia zadość obowiązkowi przekazania przez Wojewodę do tut. Sądu skargi na bezczynność w terminie. Nie bez znaczenia przy miarkowaniu wysokości grzywny pozostawało dla Sądu to, że nieprzekazanie przez organ skargi w terminie nastąpiło z uwagi na mylne przekonanie pracownika organu, co do warunków wniesienia takiej skargi (tj. poprzedzenia jej ponagleniem). Z tych względów - na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowił jak w sentencji postanowienia.