III SO/Gd 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. B. w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta grzywny z powodu nieprzekazania skargi na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 11 października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta postanawia: 1. wymierzyć Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od Burmistrza Miasta na rzecz wnioskodawczyni W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął wniosek W. B. (zwanej dalej także: "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), z powodu nieprzekazania skargi na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 11 października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta, w którym wnioskodawczyni wniosła o wymierzenie Urzędowi Miasta grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczenie czy skarżona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 22 listopada 2018 r. wniosła – za pośrednictwem Urzędu Miasta M. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 11 października 2018 r w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta. Pomimo upływu terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. organ nie przekazał skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Brak reakcji ze strony organu uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Sąd, dlatego wymierzenie organowi grzywny we wnioskowanej wysokości jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazała, że uzasadniony jest zarzut odnośnie nieprzekazania w terminie skargi W. B. na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 11 października 2018 r. Wyjaśniła, że skarga wpłynęła do Urzędu Miasta w dniu 22 listopada 2018 r., jednakże z uwagi na to, iż Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały mylnie uznano, że skarga stanowi dodatkowy materiał dowodowy uzasadniający nieważność aktu i to organ nadzoru jest kompetentny do jej rozpatrzenia. Wyjaśniła ponadto, że okres od października do grudnia 2018 r. był czasem, w którym następowała wymiana członków Rady Miasta i następowały radykalne zmiany na kierowniczych stanowiskach, co spowodowało zatory w obiegu dokumentacji i co utrudniało dostęp nowych radnych do bieżących oraz archiwalnych dokumentów. Zwłoka w wymiarze jednego miesiąca od dnia 22 grudnia 2018 r. - kiedy upłynął ustawowy termin wysłania skargi, wynikająca z błędu w ocenie adresata skargi - na pewno nie jest rażąca. Obecnie wykonane zostały niezwłocznie wymagane w sprawie czynności poprzez skierowanie skargi z odpowiedzią i materiałem dowodowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dlatego organ wnosi o odstąpienie od wymierzenia kary grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnic należy, że do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. dochodzi zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, s. 363). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Z powyższego wynika, że obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Zatem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania dokumentów sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z uprawnienia przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu przekazania akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę. Reasumując, wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak wynika z przekazanych akt sprawy wnioskodawczyni w dniu 22 listopada 2018 r. złożyła w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta M. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 11 października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta, a zatem 30-dniowy termin na przekazanie przedmiotowej skargi tut. Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, upływał w dniu 22 grudnia 2018 r. W zakreślonym terminie Burmistrz Miasta – reprezentujący Gminę Miasta przed sądami administracyjnymi zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2/21) – nie przekazał skargi. Opisana skarga została przekazana do tut. Sądu w dniu 1 lutego 2019 r. (wg daty nadania przesyłki zawierającej skargę). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jej skargi na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 11 października 2018 r., jest uzasadniony i wymierzył grzywnę. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 197), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2017 r. wynosiło 3.731,13 zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. W niniejszej sprawie Sąd określając wysokość wymierzanej grzywny na kwotę 100 zł, z jednej strony miał na uwadze charakter orzekanej dolegliwości, mającej na celu zdyscyplinowanie organu oraz zapobieżenie wystąpienia takich naruszeń w przyszłości, z drugiej zaś wagę samego uchybienia z punktu widzenia negatywnych konsekwencji prawnych płynących dla strony z zaniechania uczynienia zadość obowiązkowi przekazania przez Burmistrza Miasta do tut. Sądu złożonej przez W. B. skargi na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 11 października 2018 r. w terminie. Nie bez znaczenia przy miarkowaniu wysokości grzywny pozostawało dla Sądu z jednej strony to, że nieprzekazanie przez Burmistrza Miasta skargi w terminie nastąpiło z uwagi na mylne przekonanie, że skarga ta stanowi dodatkowy materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, a także z powodów związanych z reorganizacją Urzędu i zmianą obsady stanowisk w wyniku wyborów samorządowych, które odbyły się w listopadzie 2018 r., a z drugiej strony to, że wniesiona przez stronę skarga nie mogłaby odnieść w istocie zamierzonego skutku (wpłynąć na zmianę sytuacji prawnej skarżącej), gdyż w obowiązującym stanie prawnym brak było podstaw do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co zostało stwierdzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 81/19), który – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - odrzucił skargę W. B. na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 11 października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta. Z tych względów - na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowił jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. w punkcie 2. sentencji postanowienia.