I SA/Gl 1425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Teresa Randak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. (dalej organ lub ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. - dalej Kp.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm. - dalej u.s.u.s.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy K.M. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okresy wymienione w decyzji, w łącznej kwocie 20.847,47 zł. - utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] o odmowie umorzenia tychże należności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS wskazał, iż pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. zobowiązany zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. Mając to na względzie organ ponownie zbadał przedstawione przez stronę argumenty i dowody zgromadzone w toku postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła, że do przedmiotowych należności nie zastosowano przepisów ustawy abolicyjnej. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r. poz. 1551) postępowanie o umorzenie należności na podstawie tej ustawy wszczynane jest na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999r. do dnia 28 lutego 2009r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu 7 lutego 2013r. strona złożyła wniosek o umorzenie należności na podstawie tzw. ustawy abolicyjnej za okres od 1 stycznia 1999r. do 28 lutego 2009 r. Pismem z dnia 22 lutego 2013r. strona została wezwana na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do złożenia deklaracji ZUS ZWUA w terminie 7 dni - pod rygorem pozostawienia wniosku o umorzenie bez rozpoznania. W związku z niespełnieniem warunków określonych w ww. piśmie wniosek zobowiązanego pozostawiono bez rozpoznania. Organ zaznaczył jednakże, iż zobowiązany nie został pozbawiony prawa złożenia kolejnego wniosku o "abolicję". Następnie organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Zgodnie z ust. 3 art. 28 ustawy całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesie odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 Iutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS podkreślił, iż zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Mając powyższe na względzie wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Bezspornym pozostaje fakt, iż zobowiązany dotychczas nie opłacił zobowiązań składkowych wynikających z prowadzonej działalności gospodarczej. W stosunku do tych zaległości prowadzone były postępowania egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Pierwsze postępowanie egzekucyjne zostało zakończone postanowieniem z dnia [...], natomiast drugie dnia [...] stwierdzeniem całkowitej nieściągalności. Okoliczność ta pozwala na stwierdzenie, iż egzekucja okazała się nieskuteczna, co wyczerpuje przesłankę opisaną w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Jak jednak podniesiono wyżej, fakt zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek nie tworzy po stronie organu obowiązku ich umorzenia, a jedynie stwarza taką możliwość. W tym miejscu organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pełnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzję w sposób dowolny (II GSK 745/09). Korzystając z przypisanego mu uprawnienia organ uznał, iż nie umorzy należności z tytułu składek pomimo zaistnienia przesłanki pozwalającej na podjęcie pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ wziął pod uwagę wiek zobowiązanego, możliwości zarobkowe oraz wysokość należności pozostających do zapłaty. Złożony przez stronę wniosek został także rozpoznany pod względem wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 28 ust.3a u.su.s. stanowiący, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Również i w tej sytuacji organ dysponuje prawem do umorzenia należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ może, ale nie ma obowiązku wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Dalej ZUS podniósł, iż umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich odzyskania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczone, organy uprawnione do ich poboru zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Umorzenie zaległości z tytułu składek jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielanych przez organy administracji publicznej. Podkreślił nadto, że opłacenie należności na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy jest obowiązkiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Działalność jest aktywnością profesjonalną a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku. ZUS wskazał, że z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej zobowiązany zakończył z dniem 10 maja 2004r. Aktualnie nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy, nie korzysta też z pomocy MOPS. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje wraz z matką W.M. i pozostaje na jej utrzymaniu. Posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków w łącznej kwocie 19.158 zł., w instytucjach - w kwocie 11.000 zł., u osób fizycznych - w kwocie 10.000 zł. Organ podkreślił w tym miejscu, iż ZUS jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a dłużnik nie ma podstaw aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem ZUS. Sytuacja taka bowiem koliduje z interesem ZUS i wskazuje na wybiórcze traktowanie posiadanych zobowiązań. Następnie organ podkreślił, że strona nie podniosła, aby stan zdrowia lub członków najbliższej rodziny uniemożliwiał lub w znacznym stopniu ograniczał możliwość pozyskiwania środków niezbędnych do spłaty zadłużenia. Okoliczność ta nie wynika także ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Ponadto w sprawie nie ustalono, aby przesłanki natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości. Poza faktami ujętymi w niniejszej decyzji zobowiązany nie wskazał na inne występujące aktualnie i nie znane organowi z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Taki stan faktyczny dowodzi zdaniem organu, iż aktualna sytuacja finansowa stawia przed stroną czasowe ograniczenia, ale nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia dalszej perspektywie. Organ dodał, że istnieje możliwość spłaty zaległości w formie układu ratalnego. Końcowo ZUS wskazał, iż zaległości będące przedmiotem niniejszego postępowania są zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej w KW nr [...]. Fakt zabezpieczenia zaległości pozwala na prowadzenie postępowania egzekucyjnego z w/w nieruchomości wobec jej aktualnego właściciela, który zyskał status dłużnika rzeczowego. Podsumowując, ZUS nie dopatrzył się dostatecznych przesłanek umorzenia należności zobowiązanego. W skardze na tak wydaną decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie decyzji o odmowie umorzenia składek "z wniosku o abolicję", o zobowiązanie ZUS do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącego - jako bezrobotnego będącego w trudnej sytuacji finansowej, jak również o zobowiązanie ZUS do umorzenia składek w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie podstawowych zasad praworządności i zasady zaufania do instytucji państwowych. Zdaniem skarżącego spełnia on warunki do umorzenia należności składkowych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż wniosek strony o umorzenie należności z dnia 5 kwietnia 2013 r. został rozpoznany na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie zgodził się z zarzutem pogwałcenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie organu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W dniu 28 listopada 2013 r. skarżący złożył pismo stanowiące polemikę ze stanowiskiem ZUS przedstawionym w odpowiedzi na skargę. W piśmie skarżący raz jeszcze wskazał, że pozostaje bez pracy i szans na jej znalezienie, więc jego sytuacja materialna jest bardzo trudna. Dodatkowo zwrócił uwagę, że część zaległości wskazana we wnioskach o umorzenie jest już przedawniona, co powinno zostać uwzględnione przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.). Należy podkreślić, iż Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia - w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż narusza ono przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn w niej niewskazanych. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Dyrektora ZUS, którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymano w mocy decyzję o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 20.847,47 zł. Dokonując tej oceny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., którego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje oparcie w art. 123 u.s.u.s. Uregulowanie to nakazuje wyłączenie od udziału w sprawie pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 83 ust. 4 cyt. ustawy). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zakaz określony w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 57/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 130/13, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 978/13). Samo bowiem niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia i powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Stwierdzić zatem należy, iż w każdym postępowaniu, w którym stronie przysługuje prawo zawnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje nie tylko samo wydanie decyzji, ale również podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia określonej w komentowanym przepisie jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07, z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/10, nadto powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, a także wyrok z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 106/10, z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 36/10). Warto zauważyć, iż omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r. NSA opowiedział się w niej za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a Trzeba wyraźnie podkreślić, że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy - poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu" - zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego dowodzą podpisy tej samej osoby figurujące na obu orzeczeniach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 tej ustawy, stanowi przesłankę wznowienia postępowania (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11), Kontrolując zaskarżoną decyzji ze względu na omówione wyżej kryterium proceduralne Sąd stwierdził, że zarówno stanowiąca przedmiot skargi decyzja Dyrektora ZUS z dnia [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] została podpisana przez tę samą osobę, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału D.S. Na obu decyzjach widnieją także podpisy Naczelnika Wydziału w osobie J.T. oraz Kierownika referatu –A.W. - S. Okoliczność ta oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem zaistniała przesłanka jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.