I SA/Gl 455/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 29 grudnia 2015 r. nr 14.135.2015 w przedmiocie budżetu gminy na 2016 r. postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. 1. W. D. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzepicach nr 14.135.2015 z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie budżetu gminy na 2016 rok (Dziennik Urzędowy Woj. Śląskiego z 2016 r, poz. 165). Powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 – dalej: u.s.g.) oraz art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 Konstytucji oraz art. 234 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), jak też naruszenie prawa procesowego w postaci art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23). Na podstawie art. 147 par. 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała budżetowa została podjęta w sprzeczności z trybem prac nad projektem uchwały budżetowej określonym w uchwale Rady Miejskiej w Krzepicach nr XLVI/368/10 z dnia 21 września 2010 r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (dalej: uchwała z dnia 21 września 2010 r.). Zgodnie bowiem z ustalonym trybem prac nad projektem budżetu stałe komisje Rady miały wypracować opinię o projekcie uchwały budżetowej. Tryb przewiduje, że jeżeli komisja proponuje wprowadzenie nowego wydatku lub zwiększenie planu na wydatek już przewidziany w projekcie uchwały budżetowej, zobowiązana jest wskazać źródło finansowania. Ostateczna opinia o projekcie uchwały budżetowej powstaje w oparciu o opinie poszczególnych komisji i jest sporządzana przez komisję budżetu, finansów, handlu i usług (tzw. komisję budżetową). W celu wypracowania ostatecznej opinii, komisja budżetowa organizuje z Przewodniczącym Rady oraz Burmistrzem posiedzenie wszystkich komisji Rady oraz skarbnika gminy w celu omówienia i wypracowania ostatecznego stanowiska w sprawach zgłoszonych przez poszczególne komisje Rady. W analizowanym przypadku na posiedzeniu komisji budżetowej skarbnik gminy poinformował, że są dodatkowe środki, które należy wprowadzić do budżetu po stronie dochodów w łącznej wysokości 312.000 zł. Niezgodność z trybem prac nad projektem budżetu określonym w uchwale z dnia 21 września 2010 r. polegała na tym, że o zagospodarowaniu tychże środków nie mogły decydować stałe komisje w pełnym składzie, których skarżący jest członkiem, na swoich posiedzeniach, a jedynie jednoosobowo i arbitralnie ich przewodniczący na posiedzeniu komisji na którym zostały ujawnione. W tym więc zakresie, w ocenie skarżącego, została złamana procedura uchwalania budżetu. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krzepic wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na sesji Rady, na której uchwalono budżet radni zgłaszali wnioski do projektu uchwały budżetowej. Uczynił to także skarżący, lecz wniosek nie został przyjęty. Obowiązująca procedura nie reguluje sytuacji wprowadzania dodatkowych środków do budżetu, co nie oznacza, że jest to niedopuszczalne. Jest oczywiste, że występują różnice pomiędzy projektem Burmistrza przedstawionym do 15 listopada, a budżetem uchwalonym przez Radę. Podniesiono ponadto, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. 3. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r. skarżący uzupełnił skargę poprzez nadesłanie protokołów z posiedzeń komisji stałych i posiedzenia komisji budżetowej. 4. Na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko, że jego prawa zostały naruszone w ten sposób, że w komisjach stałych Rady nie mógł zaproponować sposobu zagospodarowania wolnych środków. Potwierdził, że na sesji budżetowej Rady złożył wniosek o zagospodarowanie tychże środków, jednak jego wniosek przez Radę nie został uwzględniony. Wyjaśnił, że brał udział w posiedzeniu komisji budżetowej na której skarbnik gminy poinformował o dodatkowych środkach, jednakże bez prawa głosu; jednocześnie wskazał że nie domagał się udzielenia mu głosu na posiedzeniu tejże komisji budżetowej. Pełnomocnik organu podkreślił, że na posiedzeniu komisji budżetowej każdy może zabrać głos i nigdy osobie biorącej udział w posiedzeniu nie odebrano głosu. Zastępca Burmistrza dodał, że w komisjach stałych rozważane są tylko propozycje budżetu a ostateczna jego wersja jest uchwalana przez Radę na sesji budżetowej. Skarbnik Gminy wskazał, że budżet został przygotowany z najwyższą starannością a w projektach uwzględniono wszystkie środki, które w stosownym czasie mogły być uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5. Skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. 6. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 par. 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności kontrola skargi wniesionej w powyższym trybie polega na ocenie czy skarga spełnia wymogi formalne. Badaniu podlega charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. 7. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie budżetu gminy na rok 2016. Skarga zatem dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 par. 2 p.p.s.a. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 par. 2 p.p.s.a. Zatem w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi albowiem: 1) zaskarżona uchwała obejmuje sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowano termin do wniesienia skargi. 8. Kolejnym etapem rozstrzygania o przedmiotowej skardze jest badanie legitymacji skargowej strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, w którym uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Analizowana skarga jest zatem przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, Lex nr 384677). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Lex nr 1311573 i z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, Lex nr 1391696; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014 r., III SA/Wr 354/14, Lex nr 1502790; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 września 2014 r., I SA/Op 472/14, Lex nr 1541571). Nie jest to zatem skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2014 r., II OSK 1372/13, Lex nr 2008935). Już w tym miejscu można zasygnalizować, że uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. 9. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa Rady Miejskiej w Krzepicach na rok 2016. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie procedury uchwalania budżetu gminy, a prawa skarżącego zostały naruszone w ten sposób, że w komisjach stałych Rady nie mógł zaproponować sposobu zagospodarowania wolnych środków. Skarżący nie odniósł się expressis verbis do zagadnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ale analizując uzasadnienie skargi, należy przyjąć, że w ocenie skarżącego ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały budżetowej, ponieważ zostało naruszone jego prawo o charakterze formalnym, wyrażające się w zgłoszeniu wniosku co do sposobu zagospodarowania części środków budżetowych. Przy tym, chodzi o prawo zgłoszenia takiego wniosku na początkowym etapie prac nad budżetem, tj. podczas posiedzenia komisji stałych, ponieważ później, podczas posiedzenia komisji budżetowej oraz na sesji budżetowej Rady, skarżący mógł zabrać głos. Na posiedzeniu Rady zgłosił stosowny wniosek, który nie został przez Radę Miasta przyjęty; tym samym postulowana przez skarżącego inwestycja w postaci "budowy chodnika w [...]" nie została uwzględniona w projekcie budżetu. Zdaniem Sądu takie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolity pogląd, zgodnie z którym uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., II GSK 240/12, Lex nr 1558686; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08, Lex nr 500021; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014 r., III SA/Wr 354/14, Lex nr 1502790; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2011 r., III SA/Wr 313/11, Lex nr 1133727; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2013 r., I SA/Bd 1051/12, Lex nr 1350675; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2012 r., I SA/Gd 114/12, Lex nr 1166099). W świetle powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że samo określenie przeznaczenia i wysokości planowanych wydatków w uchwale budżetowej rady gminy nie rodzi określonego uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. Tym samym kwestia uwzględnienia albo nieuwzględnienia postulowanej przez skarżącego inwestycji w postaci budowy chodnika w [...] nie może kreować dla skarżącego prawa do zaskarżenia uchwały budżetowej. Niczego nie zmienia okoliczność, że skarżący jest radnym i powołuje się na wadliwość trybu procedowania nad budżetem. Wskazuje tym samym na swoje uprawnienie o charakterze formalnym, związane z możliwością zgłoszenia wniosku co do zagospodarowania w budżecie gminy określonej części wolnych środków i to na początkowym etapie tych prac. Jak wskazano wyżej legitymacja określonego podmiotu (innego niż organ nadzoru, prokurator, rzecznik praw obywatelskich – o czym jeszcze poniżej) musi wywodzić się (zasadniczo) z przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, Lex nr 1657653; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 września 2014 r., I SA/Op 472/14, Lex nr 1541571; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., IV SA/Gl 1273/13, Lex nr 1647643). Tymczasem skarżący podnosi naruszenie uprawnienia o charakterze formalnym. Sąd zauważa, że teoretycznie nie jest wykluczone, że podstawą zaskarżenia uchwały jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. będzie przepis prawa procesowego, niemniej tylko wtedy, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, Lex nr 1212683). W tym przypadku związku takiego nie ma, ponieważ kwestia prac nad projektem uchwały budżetowej nie może przełożyć się na naruszenie konkretnych materialnoprawnych praw lub obowiązków skarżącego, jako że finalnie uchwalony przez Radę Miasta budżet, jak wyżej wskazano, jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Tryb procedowania nad uchwałą budżetową może stanowić podstawę do objęcia takiej uchwały kontrolą pod względem zgodności z prawem przez sąd administracyjny, w razie złożenia skargi przez podmiot posiadający stosowną legitymację skargową. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. uchwałę może zaskarżyć do sądu administracyjnego organ nadzoru, zaś zgodnie z art. 50 par. 1 p.p.s.a. prokurator i rzecznik praw obywatelskich, których legitymacja skargowa ma charakter formalny, tj. uniezależniony od wykazania naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. 10. W tym stanie rzeczy skarga na uchwałę budżetową, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji skargowej, mając na uwadze regulacje art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może zostać merytorycznie rozpoznana. Dlatego Sąd skargę odrzucił. 11. O zwrocie wpisu w kwocie 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skargę odrzucono na rozprawie, ale zdaniem Sądu zawarte w powołanym przepisie zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy tylko umorzenia postępowania w związku z cofnięciem pisma (skargi). Cofnięcie skargi jest bowiem czynnością zależną od woli skarżącego, który samodzielnie decyduje kiedy (przed rozprawą, czy w jej trakcie) tego dokona. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem podejmowanym autorytatywnie przez Sąd, który decyduje także, czy uczynić to na posiedzeniu niejawnym (a więc przed rozprawą), czy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3 oraz art. 90 par. 2 p.p.s.a.).