I SA/Gl 466/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia NSA Ewa Madej, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. w Z. (dalej również: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego wygaśnięcie zobowiązań podatkowych skarżącej w zakresie podatku od nieruchomości wraz z odsetkami za opóźnienie. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Burmistrz Miasta Z. (dalej również: "organ pierwszej instancji") postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 70 § 8 w związku z art. 306a § 1 i § 4, art. 306c, art. 216 § 2, art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: "O.p." lub "Ordynacja podatkowa"), odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego wygaśnięcie zobowiązań podatkowych skarżącej w zakresie podatku od nieruchomości wraz z odsetkami za opóźnienie zabezpieczonych hipoteką. Zobowiązania te objęte zostały decyzją Burmistrza Miasta Z. określającą zaległość w podatku od nieruchomości za lata 2002 - 2003 z dnia [...] r. i decyzją Burmistrza Miasta Z. określającą zaległość w podatku od nieruchomości za lata 2002 - 2003 z dnia [...] r. oraz tytułami wykonawczymi nr [...], [...] i [...] z dnia [...] r. 2. Skarżąca pismem z dnia 25 października 2016 r. złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz art. 306a § 1 i § 4, art. 306c, art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 O.p., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. 4. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu faktycznego i prawnego: Skarżąca pismem z dnia 29 lutego 2016 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego wygaśnięcie, na skutek przedawnienia, zobowiązań podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości wraz z odsetkami za opóźnienie, zabezpieczonych hipoteką. W odpowiedzi, na wezwanie organu do sprecyzowania treści żądania, skarżąca wyjaśniła, że wniosek dotyczy hipotek wpisanych w księgach wieczystych na podstawie decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) oraz tytułów wykonawczych [...], [...] i [...] z dnia [...] r., oraz decyzji z dnia [...] r. (nr [...]). Akceptując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał m.in., że postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, a obowiązkiem organu podatkowego, do którego skierowano stosowne żądanie jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego; podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II FSK 2101/14), że w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie można wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznać, ograniczyć, bądź pozbawić uprawnienia, bądź też nałożyć, zdjąć lub ograniczyć obowiązki. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji miał prawo odmówić wydania przedmiotowego zaświadczenia, skoro z posiadanej przez ten organ ewidencji wynika, że na skarżącej ciążą zaległości podatkowe w podatku od nieruchomości zabezpieczone hipoteką na tych nieruchomościach. Organ odwoławczy przyznał rację organowi pierwszej instancji, że w trybie art. 306a O.p. nie można spierać się o przedawnienie zaległości, czy też dokonywać zmian w księdze wieczystej. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 70 § 8 O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie; - naruszenie art. 306a § 1 w zw. z art. 306 § 4 O.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, choć ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że zaświadczenie powinno zostać wydane; - naruszenie art. 306b § 1 O.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, choć z danych znajdujących się w posiadaniu organu jednoznacznie wynika, że zobowiązania podatkowe skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości wygasły na skutek ich przedawnienia i fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w wydanym zaświadczeniu. Uzasadniając skargę, w pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że poprzedni właściciel należących obecnie do niej nieruchomości, tj. B. S.A., posiadał zaległości w spłacie zobowiązań podatkowych wobec Burmistrza Miasta Z. Z uwagi na ich wysokość zostały one zabezpieczone hipoteką przymusową na nieruchomościach - obecnie stanowiących własność skarżącej. Poinformowała, że czynności egzekucyjne związane z dochodzeniem tych zobowiązań podatkowych polegające na wpisie hipotek przymusowych podjęte zostały w pierwszej dekadzie XXI wieku, a więc od ich podjęcia do dnia dzisiejszego minęło ponad 10 lat. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości uległy przedawnieniu. Jej zdaniem, organ podatkowy przed wydaniem zaświadczenia na podstawie art. 306b § 2 O.p. może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające i nie powinien ograniczać swojej aktywności wyłącznie do badania posiadanej dokumentacji. Skarżąca, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. SK 40/12 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdziła, że wykładnia przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być prokonstytucyjna - co oznacza, że organ podatkowy powinien odmówić zastosowania niekonstytucyjnej normy i wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem skarżącej. Skarżąca podniosła również, że ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana przez organ jest pobieżna i narusza jej interes. Zwróciła uwagę, że w sprawie zachodzi diametralna rozbieżność w stanowiskach zajmowanych przez organy. O ile w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. organ w dużej mierze przychylił się do stanowiska skarżącej, o tyle zaskarżone postanowienie poparte zostało całkowicie odmienną argumentacją. Wywiodła z tego, że w sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów, albowiem rozbieżne stanowiska organów prezentowane w tej samej sprawie nie budzą zaufania obywatela oraz nie gwarantują mu pewności w obrocie prawnym, co z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego jest niedopuszczalne. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie, skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego wygaśnięcie zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości na skutek ich przedawnienia. Odwołując się do adekwatnych przepisów prawa należy wskazać, iż zgodnie z art. 306a § 1 O.p. organ podatkowy wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 306a § 2 O.p.). Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania. (art. 306a § 3 O.p.). Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy (art. 306a § 4 O.p.). W przypadkach, o których mowa w art. 306a § 2, organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ podatkowy, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 306b § 1 i 2 O.p.). Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów prawa, podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ podatkowy są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zatem organ wydaje bądź odmawia wydania wnioskowanego zaświadczenia, opierając się na danych zapisanych w dokumentacji danego podatnika, a wynikające z powyższych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia o określonej treści. Jak trafnie wskazał m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Bd 784/14) zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych będących w posiadaniu organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i zarazem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Odzwierciedla stan wiedzy organów odnośnie faktów czy stosunków prawnych, które wprost wynikają ze stosownych rejestrów, ewidencji i innych baz danych. Nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest zatem wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. W tym wypadku organ pełni funkcję dysponenta bazy danych, na podstawie których przepisy ustawy nakazują mu wydawanie zaświadczeń, a nie organu rozstrzygającego w sposób władczy o obowiązkach podatnika, wynikających z materialnych norm prawa podatkowego (zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2009 r., II SA/Bk 493/09, LEX nr 582926). Przed wydaniem zaświadczenia, organ podatkowy może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniające, jednakże postępowanie to dotyczy danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Uproszczony charakter tego postępowania wyklucza stosowanie zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tj. zasady określonej w art. 180 § 1 O.p. oraz innych reguł gromadzenia dowodów, które uregulowane zostały w przepisach Działu IV Ordynacji podatkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 528/05 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarżąca, składając wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego wygaśnięcie zobowiązań podatkowych na skutek ich przedawnienia, domagała się merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zaległości podatkowych w oparciu o materialne normy prawa materialnego, tj. uznania przez organ podatkowy art. 70 § 8 O.p. za niekonstytucyjny i stwierdzenia, że jej zobowiązania w podatku od nieruchomości zabezpieczone hipotecznie uległy przedawnieniu. W tym miejscu w ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1336/16 oraz przywołanym powyżej wyrokiem WSA w Bydgoszczy należy wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt II FSK 1533/10 dostępny j.w.), z którym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, że przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków ani też dokonywanie ocen prawnych. Na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaświadczenia lub odmowę jego wydania, składają się jedynie czynności materialno-techniczne. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia żąda wnioskodawca. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznać albo ograniczyć, bądź pozbawić uprawnienia, bądź też nałożyć, zdjąć lub ograniczyć obowiązki (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/04, oraz z 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 834/09 (dostępne j.w.). Reasumując, skoro z dostępnych organowi podatkowemu danych wynika, że że na dzień złożenia wniosku skarżąca zalega z zapłatą zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, organ ten nie mógł wydać zaświadczenia, które stwierdzałoby brak takich zaległości z powodu ich wygaśnięcia wskutek przedawnienia. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Należy podkreślić, iż w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie można spierać się o wysokość zaległości czy też jej przedawnienie. Nie zasługą zatem na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 70 § 8, art. 306a § 1 i 306b § 1 O.p. Sąd podziela pogląd WSA w Krakowie wyrażony w wyżej powołanym wyroku z dnia 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Kr 1336/16), że polem do rozpoznawania zasadności tego typu zarzutów i argumentów po zakończeniu postępowania wymiarowego jest postępowanie wywołane wniesieniem zarzutów przeciwegzekucyjnych (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) czy też postępowanie wszczęte na skutek wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W takich przypadkach ewentualna kontrola sądowoadministracyjna rozstrzygnięć wydanych w toku tych postępowań może także objąć swoim zakresem kwestię spornego (pomiędzy organem egzekucyjnym a podatnikiem) zaistnienia przedawnienia zobowiązania podatkowego. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 O.p.). Odmienna, od organu pierwszej instancji, argumentacja organu odwoławczego nie narusza tej zasady i w ocenie Sądu wynika z okoliczności, że organ ten, prawidłowo – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, nie ograniczając się jedynie do kontroli podniesionych w zażaleniu zarzutów. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy określone w art. 217 O.p. Organ odwoławczy zarówno przytoczył zastosowane przepisy prawne, jak i odwołał się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy. Odniósł się także do podniesionych w zażaleniu zarzutów i wskazał na przyczynę odmiennej od skarżącej interpretacji przepisów prawnych. Przez wzgląd na powyższe, zarzuty skarżącej należało uznać za nieuzasadnione. Ponadto wobec niedopatrzenia się innych naruszeń prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia, Sąd, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), skargę oddalił.