I SA/Gl 807/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant starszy referent Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szczekociny z dnia 28 grudnia 2018 r. nr 22/IV/2018 w przedmiocie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy Szczekociny na 2019 r. postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. 1. M. K. wniósł skargę na uchwałę nr 22/IV/2018 Rady Miasta i Gminy Szczekociny z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy Szczekociny na 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 492) w części dotyczącej braku utworzenia rezerwy na koszty sądowe w sprawach cywilnych w procesie i postępowaniu apelacyjnym w sprawie o zapłatę z powództwa M. K. przeciwko Gminie S. Zarzucił organowi nadużycie prawa podmiotowego przez unikanie tworzenia rezerwy a przez to uzyskanie nieuprawnionego zwolnienia od kosztów sądowych, naruszających równość stron w procesie cywilnym. Wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem lub nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie i nakazanie utworzenia rezerwy na koszty sądowe w sprawach cywilnych w wysokości [...] zł, jak również o zasądzenie od organu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od 2009 r., najpierw przed Sadem Rejonowym, później przed Sądem Okręgowym toczył się proces o zapłatę z powództwa skarżącego, w którym zasądzono od strony pozwanej - Miasta i Gminy S., kwotę [...] zł tytułem zwrotu nakładów. W toku postępowania skarżący, jako powód, dwukrotnie ubiegał się o zabezpieczenie powództwa wobec pozwanej gminy, ale wnioski zostały oddalone. Na potrzeby apelacji Miasto i Gmina S. uzyskało jednak całkowite zwolnienie od kosztów sądowych, w wymiarze limitowanym ustawowo do kwoty [...] zł, na podstawie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., bez jakiejkolwiek analizy przez sąd powszechny uchwały budżetowej na poszczególne lata sporu. Przez cały okres procesu nie stworzono żadnej rezerwy budżetowej ani na poczet zgłoszonego i dochodzonego sądownie roszczenia, ani nawet na przewidywane koszty procesu, w tym opłatę od apelacji w wysokości limitowanej górnym pułapem [...] zł. Uchwalając budżet na poszczególne lata Miasto i Gmina S. nie mogły zasłaniać się brakiem możliwości przewidywania sporu sądowego. W budżecie na 2019 r. nie uwzględniono w ogóle kwoty zasądzonego roszczenia ani kosztów niezbędnych do pokrycia opłaty sądowej od apelacji. W ten sposób uchylając się od utworzenia rezerwy na przewidywane i planowane wydatki na opłatę sądową Miasto i Gmina S. zmierza do uzyskania przysporzenia kosztem Skarbu Państwa, który na mocy art. 100 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 785, ze zm.) jest obciążony obowiązkiem ich pokrycia. Takie działanie jest niedopuszczalne i stanowi ewidentne nadużycie prawa, które na mocy art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145) nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie może korzystać z ochrony. Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w tej sprawie, a powód w procesie cywilnym, doprowadzony do granicy wypłacalności przerwaniem inwestycji w [...], został zwolniony od kosztów sądowych w procesie jedynie od rozszerzonego powództwa, gdzie opłatę od pierwotnego powództwa pokrył w całości, a następnie musiał się w toku postępowania międzyinstancyjnego ponownie ubiegać o zwolnienie od kosztów sądowych, które uzyskał jedynie częściowo, przy obowiązku zapłaty opłaty stanowiącej równowartość miesięcznych stałych przychodów. Ten sam mechanizm nie został zastosowany wobec strony pozwanej, dla której zwolnienia udzielono w całości, jedynie na podstawie oświadczenia i aprobującej uchwałę budżetową uchwały RIO, a jak wynika z przebiegu procesu, zwolnienie to ma mieć skutek do prawomocnego zakończenia sprawy, ale tylko dla strony pozwanej, która została bez podstawy prawnej uprzywilejowana względem powoda w zakresie opłat sądowych. Stanowi to o nierównym traktowaniu stron w zakresie obciążenia opłatami sądowymi, gdzie to jedynie na stronie pozwanej, jako jednostce samorządu terytorialnego, ciążą obowiązki ustawowe tworzenia rezerw. To uchybienie zostało zgłoszone w trybie nadzorczym Wojewodzie Śląskiemu i Regionalnej Izbie Obrachunkowej, które to podmioty bez pogłębionej analizy prawnej nie dopatrzyły się naruszenia prawa oraz zignorowały całkowicie wskazane przez skarżącego podstawy prawne. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o: a) odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie; b) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, przeprowadzenie dowodu z dokumentu postaci pisma z dnia [...] r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. zawiadamiającego o posiedzeniu Kolegium RIO w K. dotyczącego przedmiotowej uchwały budżetowej, na okoliczność prowadzenia i umorzenia postępowania nadzorczego wobec tej uchwały, jak również o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz wskazał, że skarga została złożona po upływie przewidzianego terminu do jej wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W tej spawie skarga została wniesiona w dniu 16 maja 2019 r., zaskarżona uchwała podjęta w dniu 28 grudnia 2018 r. Zatem w ocenie Burmistrza termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwalę upłynął dniu 28 stycznia 2019 r. W związku z tym powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Co do oddalenia skargi Burmistrz argumentował, że w zaskarżonej uchwale w dziale 758, rozdziale 75818, na stronie 18, została utworzona rezerwa ogólna kwocie 300.000 zł. Tym samym argument podniesiony w skardze należy uznać za chybiony, gdyż przedmiotowa rezerwa istnieje. Zastrzegł również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutów cywilnoprawnych, jak naruszenie art. 5 k.c. Wreszcie nadmienił, że na wniosek skarżącego uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej K., która [...] r. umorzyła postepowanie w przedmiotowym zakresie, uznając, że uchwała jest zgodna z prawem. Fakt ten został dodatkowo potwierdzony przez Wojewodę Śląskiego, poprzez niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, co do przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3. Skarga zasługuje na odrzucenie, lecz nie z powodu podniesionego w odpowiedz na skargę. Niezasadnie bowiem argumentuje Burmistrz, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Wskazywany przez niego termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. odnosi się do zaskarżania aktów lub czynności o charakterze indywidualnym, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podczas gdy zaskarżona uchwała ma charakter generalno-abstrakcyjny i jako akt prawa miejscowego została wskazana w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 4. Skargę należało odrzucić, lecz na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm. – dalej: u.s.g.), ponieważ skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga do sądu administracyjnego służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, w którym uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Analizowana skarga jest zatem przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (wyroki: NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12; NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01; WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2014 r., III SA/Wr 354/14; WSA w Opolu z 10 września 2014 r., I SA/Op 472/14). Nie jest to zatem skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z 14 grudnia 2014 r., II OSK 1372/13). Już w tym miejscu można zasygnalizować, że uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. 5. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa Rady Miasta i Gminy Szczekociny na rok 2019. Strona skarżąca zarzuciła brak utworzenia w budżecie rezerwy celowej na koszty sądowe w sprawie cywilnej z powództwa skarżącego przeciwko Gminie, co prowadzi do uzyskania i utrzymania całkowicie bezpodstawnego zwolnienia Gminy od kosztów sądowych w tymże procesie i nierównego traktowania w tej mierze skarżącego (tam powoda). Skarżący nie odniósł się expressis verbis do zagadnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Analizując jednak uzasadnienie skargi, można przyjąć, że w ocenie skarżącego ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały budżetowej, ponieważ w jego ocenie, Gmina w związku z brakiem utworzenia w budżecie rezerwy na koszty sądowe korzysta ze zwolnienia od tych kosztów we wskazanym procesie cywilnym, i z tego powodu jest w tej mierze uprzywilejowana. Zdaniem Sądu takie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolity pogląd, zgodnie z którym uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień, czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy są realizowane za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) i nie można korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z 20 września 2017 r., II GSK 2898/17; wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r., II GSK 240/12; postanowienie NSA z 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2014 r., III SA/Wr 354/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2011 r., III SA/Wr 313/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2013 r., I SA/Bd 1051/12; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2012 r., I SA/Gd 114/12; postanowienie WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2016 r., I SA/Gl 455/16). W świetle powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że samo określenie przeznaczenia i wysokości planowanych wydatków w uchwale budżetowej rady gminy nie rodzi określonego uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. Tym samym kwestia utworzenia rezerwy na koszty sądowe w sprawie, w której skarżący i Gmina są stronami, nie może kreować dla skarżącego prawa do zaskarżenia uchwały budżetowej. W tym stanie rzeczy skarga na uchwałę budżetową, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji skargowej, mając na uwadze regulacje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może zostać merytorycznie rozpoznana. Dlatego Sąd skargę odrzucił. 6. O zwrocie wpisu w kwocie 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W tej sprawie skargę odrzucono na rozprawie, jednak w ocenie Sądu zawarte w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy tylko umorzenia postępowania w związku z cofnięciem pisma. Sąd jest natomiast zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od tego, czy odrzucenie pisma nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie. Sąd podziela bowiem zapatrywanie wyrażone już w postanowieniu WSA w Gliwicach z 24 września 2019 r., I SA/Gl 383/19. Jest oczywiste, że zwrot "do dnia rozpoczęcia rozprawy" odnosi się do pisma cofniętego. Poprzestanie na literalnej wykładni art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. budzi jednak wątpliwości, czy ten zwrot dotyczy również pisma odrzuconego, a więc tej części przepisu, która została zawarta przed spójnikiem alternatywnym "lub". Wobec tego, dla dokonania właściwego wyboru możliwości interpretacyjnej opartej na wykładni językowej, należy skorzystać z argumentów zaczerpniętych z metod wykładni pozajęzykowych, tj. systemowej i celowościowej. Dlatego Sąd wziął pod uwagę art. 222 p.p.s.a. zgodnie z którym nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu. Z tej regulacji wynika zatem wniosek, że pobranie wpisu powinno każdorazowo obligować Sąd do zwrotu wpisu w przypadku odrzucenia skargi i to nawet gdyby miało to nastąpić orzeczeniem NSA wydanym na podstawie art. 189 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1236/16). Interpretacja art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna zatem uwzględniać inny przepis, dotyczący obowiązku ponoszenia opłaty od pisma odrzucanego, aby istotne w tej mierze regulacje były spójne i konsekwentne. Po drugie, trzeba dostrzec, że cofnięcie skargi, to czynność dyspozycyjna strony. Jest rozumiana jako wyraz przyznanego jej prawa do rozporządzalności skargą i w pełni zależy od woli skarżącego, który samodzielnie decyduje kiedy - przed rozprawą, czy w jej trakcie - tego dokona. Z kolei odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem podejmowanym autorytatywnie przez Sąd, który decyduje także, czy uczynić to na posiedzeniu niejawnym (a więc przed rozprawą), czy po przeprowadzeniu rozprawy. Stosownie bowiem do art. art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji, uwarunkowanie zwrotu wpisu w razie - całkowicie zależnego od woli strony - cofnięcia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, o której strona jest zawiadamiana z odpowiednim wyprzedzeniem (art. 91 § 2 p.p.s.a.) jest racjonalne. Natomiast nieprzystające do art. 222 p.p.s.a., jak również niecelowe, byłoby takie uzależnienie w odniesieniu do odrzucenia skargi, które nie zależy od woli strony, lecz wyłącznie od oceny prawnej Sądu, bazującej na kryteriach obiektywnych, odnoszonych do momentu jej złożenia.