I SA/Gl 808/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Wojciech Organiściak, Protokolant specjalista Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] K.S. (dalej jako strona lub wnioskodawca) złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. (dalej MOPS) wniosek o dofinansowanie zakupu laptopa w ramach zadania "likwidacja barier w komunikowaniu się". Do wniosku dołączono: zaświadczenie lekarskie, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz dokument księgowy. Na wniosku – w rubryce "decyzja o przyznaniu dofinansowania" Dyrektor MOPS stwierdził, że odmawia przyznania dofinansowania do likwidacji barier w komunikowaniu się z powodu braku zasadności przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia [...] (Nr [...]) Dyrektor MOPS zawiadomił stronę o odmowie przyznania przedmiotowego dofinansowania. Uzasadniając swoje stanowisko MOPS wskazał, że zgodnie z definicją słownikową przez bariery w komunikowaniu się należy rozumieć ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewanie się i/lub przekazywanie informacji. Zadanie "likwidacja barier w komunikowaniu się" kierowane jest w szczególności do osób, które posiadają nabyte bądź wrodzone dysfunkcje narządu mowy, słuchu, wzroku jak również dla osób leżących bądź poruszających się na wózkach, które mają znacznie utrudniony kontakt z najbliższym otoczeniem. MOPS podkreślał, że istotnym faktem przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które wyraźnie wskazuje, iż strona nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji a symbol przyczyny niepełnosprawności nie wpływa bezpośrednio na problemy w porozumiewaniu się. Forma komunikowania się ze stroną w trakcie ubiegania się o dofinansowanie była płynna, harmonijna, zrozumiała i nie wskazuje na posiadanie przez stronę barier w komunikowaniu się. Ponadto według MOPS powstaje wątpliwość rzutująca w sposób negatywny, co do rzeczywistej celowości przyznania dofinansowania, zważywszy, że w zaświadczeniu lekarskim dołączonym do wniosku lekarz podkreśla, iż sprzęt komputerowy będzie wykorzystywany miedzy innymi do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, co nie stanowi celowości zadania. Podkreślono, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jako realizator zadania a jednocześnie dysponent środków publicznych zobligowany jest do dokonywania wydatków ze środków publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów opierając się na przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U.2013, poz. 885 ze zm.). Organ podkreślił, że uwzględniając powyższe brak jest przesłanek do uznania, iż przyznanie dofinansowania na ww. cel umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi stronie kontakt z otoczeniem, a zatem należało stwierdzić jak w sentencji niniejszego zawiadomienia. W piśmie MOPS z dnia [...] zawarto pouczenie z powołaniem na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.), że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, iż niniejsze pismo nie przewiduje możliwości odwołania, może Pan jednak złożyć skargę na czynności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jednak wcześniej należy wezwać tutejszy Ośrodek do "usunięcia naruszenia prawa" w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. W dniu [...] strona ustnie do protokołu w MOPS wyraziła niezadowolenie z podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że podjęta w sprawie decyzja jest krzywdząca. W odpowiedzi na wezwanie strony z dnia [...] MOPS wystosował pismo z dnia [...] w którym podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko z dnia [...] w zakresie odmowy przyznania dofinansowania do zakupu laptopa w ramach zadania "likwidacja barier w komunikowaniu się". Dyrektor MOPS w piśmie z dnia [...] podkreślał, że z dokumentacji dołączonej przez stronę do wniosku z dnia [...] wynika, iż wnioskodawca został uznany przez Miejski Zespół ds. Spraw Orzekania o Niepełnosprawności za osobę niepełnosprawną, co potwierdza fakt posiadania orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydanego na czas określony. Organ odwołał się przy tym do zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] oraz odniósł się do sprawy wniosku strony z 2010 roku. Jednocześnie MOPS podkreślał, że uwzględniając orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, że strona jest osobą poruszającą się samodzielnie, która jest w stanie przy niewielkiej pomocy samodzielnie wypełnić w urzędzie wniosek. Podkreślono, że forma komunikacji wnioskodawcy jest płynna, harmonijna i zrozumiała, co wskazuje na brak barier w postaci słownego nadawania komunikatów. MOPS ponownie informował, że zgodnie z definicją słownikową przez bariery w komunikowaniu się należy rozumieć ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewanie się i/lub przekazywanie informacji. W końcowej części pisma z dnia [...] strona została pouczona o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze na działanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w K. - na odmowę dofinansowania do zakupu laptopa w ramach zadania "likwidacji barier w komunikowaniu" w piśmie z dnia [...], w którym to piśmie odmówiono dofinansowania do zakupu laptopa w ramach zadania "likwidacji barier w komunikowaniu się strona (dalej jako skarżący) zarzucał: naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 pkt 5), art. 9 ust. 2 pkt 3, art. 35a ust. 1 pkt 7) d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. 2011.127.721 ze zm.) i § 6 pkt 2 i rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1190), poprzez ich błędną - wąską i literalną - interpretację jak chodzi o rozumienie pojęcia rehabilitacji społecznej realizowanej poprzez likwidację barier w komunikowaniu się oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 104 "k.p." i art. § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - poprzez uznanie przez organ, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON, o której mowa § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - nie jest decyzją administracyjną, od której można wnieść odwołanie do organu II instancji. Skarżący wnosił o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku MOPS w K. przyznania mu dofinansowania do zakupu laptopa w ramach zadania "likwidacji barier w komunikowaniu się". Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślał, że kategorycznie nie może się zgodzić z argumentacją przywołaną w uzasadnieniu decyzji stanowiącą podstawę odmowy. Przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, nie definiują zakresu żadnej z barier. Zgodnie z interpretacją Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych: "bariery w komunikowaniu się to ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewanie się i/lub przekazywanie informacji". Skarżący odnosząc się do swojego stanu zdrowia, który opisywał, podkreślał, że jego wątpliwości budzi to, iż urzędnik uzasadniający decyzję odmowną stwierdza, że w trakcie ubiegania się o dofinansowanie wykazał się on płynną, harmonijną i zrozumiałą "formą komunikowania się" oraz "nie wskazuje na posiadanie barier w komunikowaniu się". W ocenie skarżącego urzędnik ośrodka pomocy społecznej nie posiada kompetencji umożliwiających diagnozowanie trudności w komunikowaniu się. Specjalistami powołanymi do takiej diagnozy są lekarz psychiatra i psycholog. Dla poparcia swoich twierdzeń oraz stanu zdrowia skarżący odwoływał się do zaświadczeń lekarskich z dnia [...], z dnia [...] oraz z dnia [...], podkreślając, że wynika z nich istnienie barier w komunikowaniu się oraz to, że korzystanie z komputera poszerzy jego kompetencje interpersonalne. Dla skarżącego było oczywiste, że nowoczesne technologie komputerowe, w szczególności dostęp do mediów społecznościowych będzie w jego sytuacji skutecznym narzędziem służącym do przezwyciężenia barier w komunikacji interpersonalnej. W ocenie skarżącego organ wydając decyzję w sprawie dokonał błędnych ustaleń, oceniając zarówno kwestię ułatwień kontaktów z otoczeniem, jak też potrzeby wynikające z jego stanu niepełnosprawności potwierdzonej dokumentacją medyczną. Odnosząc się do tego, że pismo Dyrektora MOPS z dnia [...] zawierało pouczenie, iż pismo to nie przewiduje możliwości odwołania i można jedynie złożyć skargę na czynności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jednak wcześniej należy wezwać Ośrodek do "usunięcia naruszenia prawa" w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, skarżący podkreślał, że uczynił zadość wymogom zawartym w pouczeniu. Ponadto skarżący akcentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 974/13 wskazał, przywołując uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt: II GPS 1/12, iż informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON, o której mowa § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ma formę decyzji administracyjnej i można ją zaskarżać. Skarżący podkreślał, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa, decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Art. 112 kpa stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia - za błędne pouczenie należy uznać także brak pouczenia (vide np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2002 r., II SA 2289/01; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., l OSK 755/12). Skarżący akcentował, że zastosował się do pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...], natomiast jeśli prawidłowym trybem procedowania powinno być wniesienie odwołania od decyzji - zgłoszone przez niego w dniu [...] w MOPS w K. niezadowolenie w związku z odmową dofinansowania, powinno zostać potraktowane jako odwołanie do organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPS w K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego przy piśmie z dnia [...] przedłożył orzeczenie komisji ZUS z dnia [...] oraz wniósł – powołując się na stanowisko skarżącego - o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Dyrektora MOPS na okoliczność przyczyn dla których stronie odmówiono przyznania przedmiotowego dofinansowania. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodzi jak w skardze. Podkreślał, że obie wydane w sprawie decyzje zostały podjęte w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny. Organy nie przeanalizowały bowiem zaświadczeń lekarskich, dokumentacji medycznej złożonej do akt sprawy i bezpodstawnie uznały, że po stronie skarżącego nie występują utrudnienia komunikacyjne, do których wyeliminowania przyczyni się uwzględnienie wniosku o dofinansowanie zakupu komputera. Wskazywał także na wniosek dowodowy i przesłuchanie świadka Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz ponownie wniósł o włączenie do akt orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] na okoliczność ustalenia, czy skarżący jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje "swoją decyzję" i stanowisko przedstawione przez pełnomocnika na dzisiejszej rozprawie. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o przesłuchanie zawnioskowanego świadka, gdyż przesłuchanie świadka jest niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegały czynności organu - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...]. Na obecnym etapie postępowania spór sprowadza się do oceny dwóch kwestii: 1) określenia formy w jakiej należało załatwić wniosek skarżącego przez organ administracji publicznej, a ściślej czy negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON może nastąpić w formie pisma zawierającego informacje o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku, 2) charakteru prawnego pism z dnia [...], a w szczególności ustalenia, czy jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do pierwszego z wymienionych zagadnień zważyć należy, że w art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte w powołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 926). W myśl § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowana likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W rozporządzeniu określono również, że dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników (§ 11 rozporządzenia). W § 12 ust. 3b rozporządzenia zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia. Natomiast w § 14 wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13 oraz w Szczecinie z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1305/15; wszystkie wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci odmowy dofinansowania nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wsparciem prezentowanego stanowiska są również poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12 (opubl. j.w.) dotyczące regulacji zawartej w art. 12a ustawy o rehabilitacji. W jej uzasadnieniu wskazano, że w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku po stronie wnioskodawcy pojawia się roszczenie o podjęcie negocjacji i w następstwie o zawarcie umowy, której przedmiotem jest wypłata środków. W ten sposób pomiędzy wnioskodawcą a organem nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. Źródłem tego stosunku prawnego jest pozytywne rozpatrzenie wniosku. Ewentualny spór wynikający z takiego stosunku prawnego jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a więc jego merytoryczne rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów powszechnych. Natomiast w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o rozpoczęcie negocjacji i zawarcie umowy. Wówczas pomiędzy organem a wnioskodawcą nie powstaje stosunek cywilnoprawny. Wnioskodawca nie dysponuje zatem możliwością skutecznego podniesienia powództwa przed sądem cywilnym. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. (pkt 2.3 uzasadnienia uchwały). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wszak w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia stawałaby się iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli (pkt 3.2 uzasadnienia uchwały). Skoro zatem ustawa o rehabilitacji jak również wydane na jej podstawie rozporządzenie nie określają formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania, to należy przyjąć, że właściwą formą jest decyzja administracyjna. Oznacza to, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.). Stanowisko takie potwierdza także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09 i z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14. Przechodząc do drugiej ze spornych kwestii, dokonując oceny charakteru prawnego pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. [...], Sąd stwierdził, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia decyzji, a przepis art. 104 tej ustawy ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 1 K.p.a., który określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Treść art. 104 K.p.a. wskazuje na decyzję administracyjną jako podstawową formę rozstrzygania spraw. W celu przybliżenia pojęcia decyzji administracyjnej konieczne jest odwołanie się do dorobku doktryny. Jak wywodzi Cz. Martysz (w: Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zamieszczony w LEX) decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Aktem administracyjnym jest zatem każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym rozpowszechnił się pogląd, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 wskazał, że, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów "należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Po 219/16 oraz w Opolu z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt. II SA/Op 164/08, jak również postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 665/16). Sąd stwierdza, że pomimo braku nadania pismu z dnia [...] formy decyzji, pismo to stanowi decyzję w sensie materialnym. Przyjąć bowiem należy, że obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej stanowią: oznaczenie organu (w okolicznościach sprawy: Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.), adresata (w okolicznościach sprawy: K.S.), rozstrzygnięcie (w okolicznościach sprawy: odmowa przyznania dofinansowania do zakupu komputera) oraz podpis osoby uprawnionej (w okolicznościach sprawy: podpis Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.). Analiza powyższego pisma wskazuje zatem, że zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy decyzji. Jednocześnie Sąd zauważa, że w decyzji z dnia [...] organ wadliwie pouczył stronę o środkach zaskarżenia, informując o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Strona się do tego pouczenia zastosowała i tym samym nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...]; a organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, które zawarł w rozstrzygnięciu z dnia [...] i pouczył stronę o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji strona wniosła skargę na decyzję administracyjną z [...], a więc decyzję organu pierwszej instancji, bez wyczerpania służącego jej środka zaskarżenia (odwołania od decyzji z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.). Skargę taką należało odrzucić po myśli art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Z powyższego wynika, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można złożyć dopiero na decyzję, która wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem na decyzję organu drugiej instancji (w analizowanej sprawie – na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.). Wniesienie skargi do Sądu na decyzję organu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne; w postępowaniu toczącym się w trybie administracyjnym w przedmiotowej sprawie obowiązuje bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1- 5 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd informuje, że ustawodawca udzielił ochrony stronom, które zastosowały się do błędnego pouczenia. Zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ochrona gwarantowana tym przepisem przysługuje z mocy prawa. Powyższe oznacza, że strona może wnieść odwołanie od decyzji (pisma) z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia – bez potrzeby wnoszenia o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z powodów wyżej szczegółowo opisanych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.