I SA/Gl 874/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżone postanowienie. 1. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 18, art. 27 § 1 i art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] nr [...], którym zwrócono wierzycielowi - Prezydentowi Miasta G. , wystawiony przez niego tytuł wykonawczy z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...], dotyczący zwrotu świadczeń alimentacyjnych egzekwowanych od M. L. (dalej określanego jako "zobowiązany"). 1.1. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził w szczególności, że powodem tego zwrotu było ustalenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, w toku kontroli tytułu wykonawczego w zakresie określonym w art. 29 u.p.e.a., "iż zobowiązany nie zamieszkuje pod adresem wskazanym w spornym tytule wykonawczym, a więc nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego". 1.2. Następnie przywołał argumenty podniesione w zażaleniu, które wierzyciel wniósł od postanowienia z dnia [...] Wierzyciel podkreślił w nim, że w tytule wykonawczym wskazał aktualny adres zobowiązanego. Ponadto zakwestionował samą możliwość zwrotu tytułu wykonawczego z uwagi na brak właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Jego zdaniem w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., w świetle którego organ powinien przekazać tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu. 1.3. Odnosząc się do zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił uwagę, że stosownie do art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien wskazywać adres zobowiązanego. W tym kontekście zaznaczył, że tytuł wykonawczy wystawiony w niniejszej sprawie ów adres wprawdzie wskazuje, lecz zawarte w nim dane są w tym zakresie nieprawidłowe. Jak zaznaczył bowiem, zobowiązany zamieszkuje obecnie pod innym adresem ([...] G., ul. [...]), który nie jest objęty właściwością miejscową Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. W jego ocenie "w rozumieniu zaś art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej nie chodzi tylko o wypełnienie rubryk formularza, ale prawidłowe jego sporządzenie, czyli podanie informacji zgodnych ze stanem faktycznym". Taki mankament tytułu wykonawczego przesądza więc "o niedopuszczalności egzekucji, uzasadniającej jego zwrot wierzycielowi przed przystąpieniem do egzekucji". Dyrektor Izby Skarbowej nie podzielił zapatrywania o możliwości zastosowania w rozpatrywanym przypadku art. 65 § 1 K.p.a., "gdyż po pierwsze tytuł wykonawczy nie jest podaniem, o którym mowa w powołanym przepisie, a po wtóre organ egzekucyjny nie ma kompetencji do sanowania błędów popełnionych przez wierzycieli w tytułach wykonawczych". Wyeksponował zarazem odrębności pomiędzy ogólnym postępowaniem administracyjnymi i postępowaniem egzekucyjnym, podnosząc, iż kwestia sporna została uregulowana autonomicznie w art. 29 § 2 u.p.e.a., przewidującym zwrot tytułu wykonawczego niespełniajacego wymogów wynikających z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. 2. Prezydent Miasta G., reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G., wniósł skargę na postanowienie z dnia [...]., domagając się uchylenia jego i poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organom egzekucyjnym błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 27 i art. 29 u.p.e.a. oraz niedopełnienie obowiązku określonego w art. 65 § 1 K.p.a. 2.1. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przypomniał krótko przebieg dotychczasowego postępowania, po czym powtórzył, że zwrócony tytuł wykonawczy zawierał aktualny adres Zobowiązanego. Zauważył, że przed wysłaniem tytułu do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. kierował go już do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., który ustalił, iż Zobowiązany zamieszkuje właśnie w B.. Jak podkreślił przy tym, adres ów został potwierdzony przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M., który także prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko Zobowiązanemu, oraz jej zgodny z danymi pozostającymi w dyspozycji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 2.2. Pełnomocnik strony skarżącej wytknął organowi egzekucyjnemu, że "nie zbadał, czy jest właściwy w sprawie, a oparł się jedynie na swojej bazie adresowej, która niekoniecznie musi być aktualna". Powołując się na orzecznictwo, podtrzymał jednocześnie pogląd, że organ egzekucyjny, który stwierdził swą niewłaściwość miejscową, powinien przekazać tytuł wykonawczy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Jego zdaniem – wbrew przekonaniu organów obu instancji – nie można natomiast w takiej sytuacji stosować art. 29 § 1 u.p.e.a. Według niego "przepis ten bowiem obejmuje tylko i wyłącznie dwie okoliczności uzasadniające jego zastosowanie, tj. po pierwsze taką, gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek niepodlegający egzekucji administracyjnej, po drugie gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów [określonych] w art. 27 § 1 i § 2 ustawy". 3. Dyrektor Izby Skarbowej w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując z zarzutami skargi, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że orzeczenie przywołane w skardze dotyczyło innego stanu faktycznego, w którym wniesiono zarzuty egzekucyjne, podczas gdy postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało nawet wszczęte. Wskazał też przykłady orzeczeń, które potwierdzają koncepcję przyjęta w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu pierwszointsancyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4. Spór, jaki toczy się pomiędzy stronami w sprawie, dotyczy kwestii, która nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie, tj. skutków prawnych sytuacji, gdy tytuł wykonawczy zawiera niewłaściwy adres zobowiązanego. W judykaturze prezentowane są mianowicie głównie poglądy odpowiadające stanowisku wyrażonemu przez organ, zgodnie z którym tego rodzaju brak tytułu wykonawczego uzasadnia jego zwrot na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II FSK 904/07, LEX nr 575539 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach – poza przywołanym w odpowiedzi na skargę wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 464/07 – z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 51/12, LEX nr 1145247 i z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 114/12, LEX nr 1136930, w Białymstoku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 318/11, LEX nr 98442 i z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 360/11, LEX nr 1149810, w Olsztynie z 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 529/11, LEX nr 1150348 oraz w Bydgoszczy z 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 292/11, LEX nr 1084020), reprezentowane jest jednak również zapatrywanie odmienne, uznające, iż w takim przypadku organ powinien przekazać tytuł wykonawczy organowi właściwemu, stosownie do art. 65 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (tak zwłaszcza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 380/08,LEX nr 524182; jest to jednak orzeczenie odosobnione, skoro nawet w tym samym Sądzie wydawano wyroki należące do pierwszej grupy – zob. wyrok z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt I SA/Kr 1289/06, LEX nr 421577). 5. Sąd orzekający nie znalazł jednak podstaw do tego, by w rozpatrywanym przypadku, rozstrzygnąć to zagadnienie, przyznając rację jednej ze stron. Uznał bowiem, że polemika prowadzona w tym zakresie jest przedwczesna, mimo iż zarówno organ, jak i pełnomocnik skarżącego poświęcili jej nieomal całość przywołanych przez siebie argumentów. Zważyć bowiem wypada, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają zweryfikować żadnego z tych argumentów, co więcej nie potwierdzają nawet okoliczność bezspornej pomiędzy stronami, tj. tego, iż adres wskazany w zwróconym tytule wykonawczym rzeczywiście nie jest adresem zamieszkania zobowiązanego. Otóż jedyny znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, który dotyczy tej najistotniejszej w sporze kwestii doręczenia tytułu wykonawczego, to kopia potwierdzenia jego doręczenia w dniu 26 marca 2010 r. na gdyński adres zobowiązanego, brak natomiast jakichkolwiek dowodów odnoszących się do adresu w B. , podanego w tytule, który wpłynął do organu egzekucyjnego w dniu 30 stycznia 2012 r. – data ta widnieje na prezentacie Urzędu Skarbowego w B. widocznej na jednej z dwóch znajdujących się w aktach kopii tytułu wykonawczego (z niewiadomych powodów na obu kopiach zamieszczona jest także prezentata Izby Skarbowej, z datą 21 lutego 2012 r.). W aktach nie ma więc żadnego śladu, by organ egzekucyjny podjął próbę doręczenia tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 u.p.e.a., czy też by w ogóle poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. Krótkie uzasadnienie organu pierwszej instancji zawiera na ten temat tylko jedno zdanie: "wg bazy tutejszego Urzędu zobowiązany od dnia 01.08.2008 r. mieszka: [...] G., ul. [...]". Wynika z niego, że wniosek co do miejsca zamieszkania organ sformułował wyłącznie na podstawie zgromadzonego przez siebie zbioru danych adresowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że ograniczenie czynności wyjaśniających do skonfrontowania adresu podanego w tytule wykonawczym z tego rodzaju zbiorem nie może być uznane za wystarczające. Pomijając bowiem fakt, że nie wiadomo, według jakich zasad i z wykorzystaniem jakich źródeł ów zbiór był tworzony, i – jak podnosi strona skarżąca – czy jest on aktualny, stwierdzić wypada, iż jego treść nie może być miarodajnym, a zwłaszcza wyłącznym kryterium podczas dokonywania ustaleń co do miejsca zamieszkania. 6. Przypomnieć należy, że w myśl art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Chodzi zatem o miejscowość, która w świetle obiektywnych okoliczności, a nie z punktu widzenia formalnego, np. zameldowania, stanowi główny ośrodek aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OW 11/11, LEX nr 1081105). Organ, poprzestając na odwołaniu się do treści bliżej nieokreślonej bazy danych, nie wykazał zatem, że zachodzą dostateczne podstawy do zakwestionowania adresu zamieszkania podanego przez wierzyciela, a co za tym idzie do zastosowania przepisu prawa, który, w jego mniemaniu, reguluje sposób postępowania w takiej sytuacji. Podkreślić wypada zaś, że każde rozstrzygnięcie, choćby o charakterze formalnych, stanowi rezultat procesu subsumcji, a zatem podporządkowania określonego stanu faktycznego czy sytuacji procesowej hipotezie stosowanej normy prawnej. Jest to możliwie tylko wtedy, gdy okoliczności wspomnianego stanu faktycznego zostaną wcześniej ustalone i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości. Organ egzekucyjny nie dopełnił tego obowiązku. Bezsprzecznie zaś spoczywał on na nim po doręczeniu mu tytułu wykonawczego. Zdarzenie to stworzyło konfigurację procesową, łącząc organ egzekucyjny i wierzyciela prawną relacją, na którą składa się więź wzajemnych uprawnień i obowiązków. W orzecznictwie prezentowany jest nawet pogląd, który – wbrew przekonaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – podnosi, że dochodzi wówczas do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z 61 § 3 K.p.a. stosowanym na zasadzie odesłania przewidzianego w art. 18 u.p.e.a. (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2000 r. sygn. akt III SA 563/99, LEX nr 47242 i z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2609/10, LEX nr 1217402). Taki bowiem skutek powiązany został w przywołanym przepisie z doręczeniem organowi wniosku o wszczęcie postępowania. Oczywiście, wymaga to odróżnienia wszczęcia postępowania egzekucyjnego od wszczęcia samej egzekucji, które w świetle art. 26 § 1 u.p.e.a. następuje na podstawie czynności organu egzekucyjnego, jeżeli organ nie zwróci tytułu wykonawczego, jak to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji podnosi się, że postępowanie egzekucyjne w administracji wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 743/11, LEX nr 1104284). Obowiązki organu w rozpatrywanej materii można wyznaczyć nawiązując do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wedle art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, a więc do czynności normowanych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co dotyczy m.in. przepisów regulujących kwestię doręczenia pism, tj. art. 39-44 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1611/01, LEX nr 126734). I tak w myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 K.p.a. na podstawie całokształtu tego materiału bada, czy dana okoliczność została udowodniona. Te zasady obowiązują podczas rozstrzygania każdego rodzaju okoliczności mających znaczenie prawne dla sprawy. Organ egzekucyjny, kwestionując prawidłowość adresu podanego w tytule wykonawczym, musi zatem wykazać za pomocą konkretnego dowodu, że adres ów nie jest adresem miejsca zamieszkania zobowiązanego w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Dalej - ma obowiązek tę tezę przekonująco uzasadnić, mając na względzie treść art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., w szczególności wskazane w niej wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie faktyczne. Otóż winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero dopełnienie tych powinności pozwoli mu wyciągnąć wnioski co do zastosowania określonego przepisu, gdyż, jak już była o tym mowa, kwalifikacji prawnej danego stanu faktycznego można dokonać po jego wcześniejszym dokładnym ustaleniu i usunięciu wszelkich wątpliwości, które w niniejszej sprawie nadal występują. Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie jest więc w tym zakresie przedwczesne, wobec czego – na obecnym jej etapie – przedwczesna byłaby również jego sądowa kontrola w tej części. 7. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że waga dostrzeżonego naruszenia prawa, które może być usunięte za pomocą instrumentów przysługujących organowi odwoławczemu, nie uzasadnia uchylenia również postanowienia pierwszoinstancyjnego. Ze względu na charakter zaskarżonego postanowienia Sąd odstąpił od orzeczenia o wstrzymaniu jego wykonania na zasadzie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei brak rozstrzygnięcia odnośnie do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania podyktowany był faktem, że strona skarżąca w trakcie postępowania nie poniosła kosztów, które mogłyby być jej zwrócone od strony przeciwnej. Na wstępnym etapie postępowania uznano bowiem, że ze względu na rodzaj egzekwowanej należności jest ona zwolniona od kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; nie dostrzeżono zaś innych kosztów podlegających zwrotowi, stosownie do art. 200 przywołanej ustawy.