II SA/Gl 1036/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. N. i K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. (dalej WITD) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., nr 1414, z późn. zm. – dalej u.t.d.) nałożył karę pieniężną w wysokości: 8000 zł na A. N. oraz K. C. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. w J. został zatrzymany do kontroli samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował P. K. Kierowca okazał do kontroli m. in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną przez Prezydenta Miasta J. dla przedsiębiorcy K. C. Na podstawie okazanych dokumentów, informacji uzyskanych od kierowcy i danych pobranych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) stwierdzono, że kierowca P. K. wykonuje przewozy taksówką na rzecz przedsiębiorców K. C. i A. N., działających w ramach spółki cywilnej: "A" S.C. Podczas kontroli nie okazano licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydanej dla drugiego wspólnika spółki cywilnej A. N. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z treści umowy spółki cywilnej zawartej w dniu [...] roku pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej wynika, że zawiązanie spółki cywilnej miało wspólny cel gospodarczy m. in. działalności taksówek osobowych. Z charakteru licencji, jako decyzji administracyjnej, która powinna indywidualizować danego przedsiębiorcę wynika, iż powinna ona być udzielana każdemu wspólnikowi oddzielnie. W dniu 28 maja 2015 roku strony złożyły odwołanie od wymienionej decyzji, w którym wnoszą o jej uchylenie w całości i uznanie za nieważną. Wydanej decyzji strony zarzucają naruszenie norm postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 5b ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 4 i 5, art. 87 ust. 4 w zw. z art. 92a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Strony podniosły, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał naruszonego przepisu będącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej, co czyni decyzję z mocy prawa nieważną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie stron zaskarżona decyzja nie zawiera również uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ograniczono się jedynie do opisu stanu faktycznego. Według stron organ I instancji błędnie ustalił, że kierujący wykonywał przewóz osób taksówką na rzecz spółki, ponieważ skontrolowany pojazd nie stanowi współwłasności obu stron i nie stanowi wyodrębnionego majątku spółki cywilnej, więc nie zachodzi konieczność posiadania licencji przez obu przedsiębiorców. Jednak taką licencję A. N. uzyskał i skontrolowany pojazd posiada obecnie dwa numery boczne i dwa numery identyfikacji NIP. Ponadto strony wskazały, że spółka cywilna w orzecznictwie i doktrynie traktowana jest jako ułomny podmiot prawny mogący jednak prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak inne podmioty. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] roku, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Argumenty przedstawione w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie stanowią podstawy do jej zmiany. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest konkretnemu przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Uprawnienia osoby, której udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, są ściśle określone w licencji i dotyczą konkretnego przedsiębiorcy, konkretnego pojazdu i konkretnego obszaru. Gdy przewóz drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. To wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami, a nie spółka. To wspólnicy świadczą usługę transportową, a realizowany przez nich konkretny przewóz jest realizowany wspólnie, a nie przez każdego z osobna. Dlatego brak uprawnienia do wykonywania określonej usługi przez choćby jednego ze wspólników spółki cywilnej rodzi odpowiedzialność za wykonywanie tej usługi bez uprawnień. Wobec powyższego organ I instancji słusznie uznał, że skarżący wykonywali transport drogowy bez wymaganej licencji i nałożył karę pieniężną zgodnie z treścią art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. N. i K. C. zaskarżając ją w całości. Organowi administracji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 6 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisu tego wynika bezpośredni obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w zakresie każdego pojazdu osobowego używanego w przedsiębiorstwie wspólników spółki cywilnej do wykonywania transportu drogowego taksówką, przez każdego ze wspólników spółki cywilnej z osobna, b) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm. – dalej u.s.d.g.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami w zakresie obowiązku uzyskiwania licencji na transport drogowy taksówką dotyczącej tych samych pojazdów osobowych w sytuacji, gdy jeden ze wspólników spółki cywilnej posiada na dany pojazd osobowy ważną licencję w tym zakresie, c) art. 92a ust. 1 i ust. 6, 7 w zw. z art. 87 ust. 4 u.t.d. oraz pkt 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia obowiązków ani warunków wynikających z ustawy, a w konsekwencji niesłuszne nałożenie na skarżących kary pieniężnej, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 9 oraz 77 § 1 i 4 k.p.a., tj.: a) naruszenie art. 7 oraz art. 9 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywatela oraz braku pieczy, aby w toku postępowania strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa w sytuacji, gdy organ pierwszej administracji podczas kontroli drogowej w przedsiębiorstwie skarżących przeprowadzonej w roku poprzednim, tj. w dniu [...] r., nie stwierdził żadnych nieprawidłowości związanych z posiadanymi przez wspólników spółki cywilnej licencjami na transport drogowy taksówką, b) art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy faktu znanego temu organowi z urzędu dotyczącego kontroli drogowej przeprowadzonej u skarżących w roku poprzednim tj. w dniu [...] r., kiedy organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości związanych z posiadanymi przez wspólników spółki cywilnej licencjami na transport drogowy taksówką. Wskazując na powyższe skarżący zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji WITD z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od GITD na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że u.t.d. nie nakłada na wspólników spółek cywilnych obowiązku uzyskiwania odrębnych licencji na te same pojazdy, których są współwłaścicielami lub których właścicielem jest jeden tylko wspólnik, jak również w sytuacji, gdy jednemu ze wspólników przysługuje prawo do korzystania z pojazdu w ramach zawartej umowy leasingu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W ocenie skarżących o niejasności tego przepisu świadczyć może panująca rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Art. 4 ust. 2 u.s.d.g. nie sanuje obowiązku uzyskiwania przez każdego ze wspólników z osobna uprawnień w sferze prawa publicznego, jakim jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Uprawnienie z licencji wydanej jednemu ze wspólników stanowi swoistego rodzaju wkład w prowadzoną wspólnie, w ramach spółki cywilnej, działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przesłanki uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką zawiera art. 6 ust. 1 u.t.d. Z kolei art. 87 ust. 4 u.t.d. stwierdza, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. stwierdza, że za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji nakłada się karę w kwocie 8.000 zł. Wskazać również należy, że w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. II GSK 1134/11, stwierdzono, że przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. Sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów u.t.d. podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2013 r., III SA/Wr 513/12). Z kolei w wyroku NSA z 2 października 2014 r., II GSK 1080/13, stwierdzono, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników. Spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, lecz stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, to jednak przez tę umowę strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., VI SA/Wa 1589/12. Wskazuje się tam m. in., że naruszenie (naruszenia) obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego realizowanego w ramach jednego wspólnego działania wspólników spółki cywilnej przypisywać należy wszystkim im łącznie. Jest to bowiem ich wspólne naruszenie (naruszenia) popełnione w związku z konkretnym przewozem i ujawnione w czasie konkretnej (jednej) kontroli drogowej, za które to naruszenie (naruszenia) wspólnie ponoszą odpowiedzialność. Orzekanie w przedmiocie tej odpowiedzialności stanowi jedną sprawę administracyjną załatwianą jedną decyzją administracyjną. Sąd w niniejszym składzie zgadza się z tym orzecznictwem, co skutkować musi stwierdzeniem, że prawidłowo w decyzji wskazano obu wspólników spółki cywilnej, nakładając na nich jedną karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (zob. też wyrok NSA z 4 września 2015 r., II GSK 1877/14; wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., II GSK 1114/14). W rozpoznawanej sprawie istota powstałego sporu dotyczyła interpretacji prawa materialnego, a szczególności zagadnienia dotyczącego możliwości wniesienia przez jednego ze wspólników spółki cywilnej do jej majątku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia znajduje się m. in. w art. 13 ust. 1 u.t.d. Stanowi on, że licencji nie można odstąpić osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią z zastrzeżeniem ust. 2, który w rozpoznanej sprawie nie wystąpił. Wskazać należy na uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, przez co organ słusznie przyjął, że omawiana licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką, a wynikające z niej uprawnienia przysługujące wyłącznie podmiotowi określonemu w decyzji są prawami niezbywalnymi, zatem nie mogą być przedmiotem obrotu i tym samym wkładu do spółki cywilnej. Nie mając charakteru praw majątkowych, nie mogą być składnikiem wspólnego majątku (przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). Uprawnienia nadane licencją są ściśle związane z podmiotem, który uzyskał licencję (tak wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II GSK 1866/11; podobnie wyrok WSA w Krakowie z 16 grudnia 2014 r., III SA/Kr 883/14). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że licencję musi posiadać każdy ze wspólników spółki cywilnej (podobnie wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., II GSK 210/09). W związku z powyższym orzecznictwo, na które powołują się skarżący (np. wyrok NSA z 24 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1137/06), nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej wskazanych. Dodać należy, że kierowca P. K. dokonywał przewozów na podstawie umowy zlecenia z [...] r. Przy tym zleceniodawcą była "A" s.c., czyli obaj przedsiębiorcy, a nie tylko K. C., jako przedsiębiorca posiadający licencję. A. N. z kolei jej nie posiadał, przy czym zgodnie z umową z dnia [...] r. i on firmował zlecenie przewozu osób. Także umowa spółki cywilnej z dnia [...] r. stwierdza, że wspólnicy zawiązali ją dla prowadzenia wspólnego celu gospodarczego, jakim jest działalność taksówek osobowych. Potwierdza to zasadność ustaleń Inspekcji. Fakt przeprowadzenia wcześniej w przedsiębiorstwie innej kontroli z zakresu transportu drogowego nie ma znaczenia, jako że oceniany jest konkretny przypadek naruszeń, a Sąd nie bada innych postępowań. Nie naruszono zatem art. 6 u.t.d., art. 4 ust. 2 u.s.d.g., art. 92a ust. 1 i ust. 6, 7 w zw. z art. 87 ust. 4 u.t.d. oraz pkt 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a także przepisów proceduralnych, tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i in. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.