II SA/Gl 1294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak [...]Prezydent Miasta C., działając na wniosek inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" z o.o. w W. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce w C. przy ul. [...], o nr ewid. gruntów 1, obręb 2. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że wydana decyzja jest zgodna ze złożonym wnioskiem oraz przepisami Prawa budowlanego. W kierowanym do Wojewody [...] odwołaniu (pismo z dnia 12 października 2011 r.) T. K., zaznaczając w części nagłówkowej, że działa w imieniu niepełnosprawnej matki A. B., zarzuciła otrzymanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i oparcie decyzji na sfałszowanym oświadczeniu A. B. Zdaniem bowiem T. K., matka będąca współwłaścicielką budynku, który ma ulec rozbiórce, jest w wyniku przebytego udaru osobą nieświadomą i niepełnosprawną i w żadnej mierze nie była w stanie sporządzić znajdujących się w aktach oświadczeń co do wyrażenia zgody na rozbiórkę jej domu. Wskazała również, że od 2008 r. przebywa w zakładzie [...] w C. Odwołująca się podniosła nadto, że jej zdaniem zaskarżona decyzja narusza także art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez nieuwzględnienie zagrożenia inwestycji dla nieruchomości nr 1 obręb 2 i nr 3 obręb 2 i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w tym względzie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że po zapoznaniu się ze zgromadzoną dokumentacją doszedł do przekonania, iż złożone przez skarżącą odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, co stwarza obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdził, iż o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na rozbiórkę decyduje treść art. 28 k.p.a. Zatem za strony postępowania w procesie budowlanym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego należy uznać właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, których interes prawny może zostać naruszony. Zatem T. K. - występująca w niniejszym postępowaniu w charakterze córki strony – A. B. oraz jej potencjalnej spadkobierczyni, nie może oprzeć swojej legitymacji do wystąpienia w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, na przepisie prawa materialnego uprawniającym do takiego uczestnictwa. Tym samym jest ona pozbawiona interesu prawnego. Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. T. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia i zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., przez błędną wykładnię i odmowę zawieszenia postępowania do czasu wstąpienia w miejsce A. B. jej prawnego opiekuna i do czasu zakończenia sprawy o popełnienie fałszerstwa oświadczenia A.B., 2) rażące naruszenie art. 97 § i pkt 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, mimo, że strona utraciła zdolność do czynności prawnych, 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu działającej w imieniu strony skarżącej córki, co skutkuje zagrożeniem spowodowania stronie szkody, trudnej do odwrócenia w skutkach oraz odpowiedzialnością odszkodowawczą funkcjonariusza powodującego wykonanie rozbiórki bez udziału strony, 4) rażące naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także poprzez nieprowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...]r. skarżąca poinformowała m.in., że w dniu [...]r. Sąd Okręgowy ubezwłasnowolnił całkowicie A. B. Z kolei w dniu [...] r. skarżąca nadesłała kopię zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich w C. potwierdzającego, że [...]r. T. K. została ustanowiona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej A. B. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Gl 366/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że poprawnie co do zasady, organ II instancji ocenił, iż wnosząca odwołanie T. K. nie może zostać uznana za stronę postępowania. Nie jest bowiem ani właścicielką ani współwłaścicielką nieruchomości, na której odbyć się ma rozbiórka , nie jest też ani właścicielką ani współwłaścicielką nieruchomości, na którą zamierzona rozbiórka może oddziaływać. Jednakowoż wskazał, że uszło uwadze organu II instancji, że skoro wnosząc odwołanie od decyzji pierwszo instancyjnej T. K. już w części nagłówkowej wskazała, że działa w imieniu niepełnosprawnej matki to tym samym już na wstępie wskazała, iż nie występuje w sprawie w swoim imieniu, jako strona postępowania, lecz w istocie jako pełnomocnik A. B. W konsekwencji, z uwagi na to, że T. K. wniosła odwołanie jako pełnomocnik strony, nie dołączyła jednak stosownego pełnomocnictwa, organ II instancji zobligowany był wezwać A. B. bądź to do przedłożenia takiego pełnomocnictwa bądź też do osobistego podpisania odwołania, pouczając ją jednocześnie o konsekwencjach nieuzupełnienia w terminie braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że jak wynika z nadesłanego przez skarżącą zaświadczenia została ona ustanowiona opiekunem prawnym matki albowiem A. B. została całkowicie ubezwłasnowolniona. Tym samym, jako ustanowiony przez sąd opiekun prawny, T. K. reprezentuje matkę w postępowaniu administracyjnym jako jej przedstawiciel ustawowy (art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 13 § 2 k.c.). W toku ponownego rozpoznania sprawy w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. poinformował, że inwestor "A" z o.o. w W. zgłosiła w dniu [...] r. rozpoczęcie z dniem [...] r. robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1. Następnie pismem z dnia [...] r. "A" z o.o. w W. poinformowała Wojewodę, że w dniu [...] r. w oparciu o wydane przez spółkę zlecenie, wykonana został rozbiórka budynku mieszkalnego na działce nr 1 obręb 2. Na dowód czego spółka przedłożyła kopię zlecenia wykonania rozbiórki, protokołu odbioru wykonanych robót oraz faktury z tytułu zapłaty. Po zapoznaniu się z aktami postępowania T. K. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Wojewody [...] podnosząc, że organ zignorował jej wnioski i nie wydał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia kwestii fałszerstwa oświadczenia woli A. B., jak również nie przychylił się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W ocenie T. K. organ działał na szkodę A. B. a w interesie inwestora. Nadto organ nie dokonał analizy dotyczącej obszaru oddziaływania przedmiotowej rozbiórki budynku na nieruchomości sąsiednie. Na tej podstawie wniosła o wydanie decyzji o odmowie zgody na rozbiórkę, ewentualnie stwierdzenie że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa i stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżona decyzję w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wobec faktu, iż obiekt którego dotyczyła decyzja organu I instancji już nie istnieje, uznać należało, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdził również, że zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione bowiem Wojewoda w postępowaniu odwoławczym nie dokonywał merytorycznej oceny zaistniałego sporu, podejmując rozstrzygnięcie formalne. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się T. K. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez: - naruszenie art.105 § 1 k.p.a. i bezzasadne umorzenie postępowania, - naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, - naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie się do wytycznych sądu. Na tej podstawie wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a nie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Ograniczenie to znajduje uzasadnienie w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonuje zatem kontroli w granicach sprawy, a nie w zakresie zgłoszonych zarzutów. Przeprowadzona w takim zakresie i w oparciu o kryterium legalności kontrola nie wykazała w ocenie Sądu, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.267, dalej: "k.p.a.") Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy nie tylko zatem nie może w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a., także wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, LEX nr 745180: "K.p.a. wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym"), lecz także nie może ograniczyć się do wydania decyzji jedynie uchylającej zaskarżoną decyzję. Należy w związku z tym stwierdzić, że w świetle przyjętej przez k.p.a. konstrukcji umarza się postępowanie będące w toku, które staje się bezprzedmiotowe, nie zaś postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji. Zgodnie z regułą interpretacyjną, wedle której nie ma przepisów zbędnych ani nielogicznych, należy przyjąć, że uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji powoduje, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie jest zakończone, a zatem dopuszczalne jest jego umorzenie przez organ odwoławczy. Przy czym wskazać należy, że organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy, nie może umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W tym miejscu należy za wyrokiem NSA z dnia 8 sierpnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 96/95 powtórzyć, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty sprawy tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r., sygn. akt II OSK 327/11, LEX nr 1286963 , wyrok NSA z dnia 1 luty 2012r., sygn. akt II OSK 2176/10, LEX nr 1138098 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Po 555/11, LEX nr 1086559, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Gl 1284/10, LEX nr 993053) Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. została wykonana i budynek mieszkalny którego dotyczyła został rozebrany, to brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany tej decyzji. Tym samym rację miał Wojewoda [...]. stwierdzając, że postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku T. K. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta C. stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe zatem było rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] r. o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. i umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przyznać rację skarżącej, która twierdzi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu z dnia 7 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Gl 366/12 wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W analizowanej sprawie nastąpiła jednak –po wydaniu powyższego wyroku – zmiana okoliczności faktycznych i prawnych, polegająca na wykonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego. Z tego powodu organ II instancji nie odniósł się do merytorycznych zarzutów znajdujących się w treści odwołania pomimo zwartych w przywołanym wyroku wskazań w tym zakresie. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny ( por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II GSK 1099/12, LEX nr 1233921, wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Wbrew twierdzeniom skarżącej brak było również podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia wszczętej przez skarżącą procedury zmierzającej do ubezwłasnowolnienia ciężko chorej matki, o czym przesądził już sąd w prawomocnym wyroku z dnia 7 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Gl 366/12 stwierdzając, że wniosek w tym zakresie nie mógł być uwzględniony z uwagi na treść art.97 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie w przypadku gdy strona utraciła zdolność do czynności prawnych. W dacie, w której wpłynęło do organu wniesione odwołanie, strona A. B. zdolności tej jednak jeszcze nie utraciła. Pomimo ciężkiej choroby posiadała formalnie pełną zdolność do czynności prawnych, a tym samym bez znaczenia było prowadzenie przez córkę postępowania celem jej ubezwłasnowolnienia. Przesłanka z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. wówczas bowiem jeszcze nie zaistniała. Nie znajduje również uzasadnienia wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., bowiem w toku postępowania sądowego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która została już uchylona decyzją ostateczną i nie pozostaje w chwili orzekania w obrocie prawnym. Na marginesie wskazać należy, że umorzenie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego nie oznacza, że skarżąca w odrębnym postępowaniu nie może dochodzić odszkodowania z tytułu wykonania tej decyzji. Mając na uwadze podane wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stwierdziwszy naruszeń prawa, oddalił skargę.