II SA/Gl 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 lutego 2006 r. Nr XL/404/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie sądowe. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód w skardze z dnia 31 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Rudziniec nr XL/404/06 z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części odnośnie postanowień zawartych w § 3 ust. 5 i 6, § 6, § 12 ust. 2, § 14 i § 15 ust. 2 zdanie drugie uchwały. Prokurator zarzucił, że w zakresie dotyczącym postanowień zawartych w zaskarżonych przepisach, zostały one podjęte bez podstawy prawnej i z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przepis § 3 ust. 5 regulaminu przewiduje, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni i drzewa. Z kolei ust. 6 tego przepisu zobowiązuje właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów śnieżno-lodowych (sopli) z okapów i rynien i innych części nieruchomości i nawisów śniegu z dachu. Zgodnie zaś z § 12 pkt 2 uchwały do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy m. in. "natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego...". Z kolei zaskarżony § 6 regulaminu nakłada szczególne obowiązki na organizatorów imprez masowych Zakwestionowany przepis § 14 regulaminu nakłada obowiązki na właścicieli zwierząt gospodarskich, w tym ptactwa hodowlanego na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie natomiast z § 15 ust. 2 zdanie drugie regulaminu "do przeprowadzenia deratyzacji zobowiązani są właściciele nieruchomości". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rudziniec wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z 5 grudnia 2006 r. nr 45, poz. 1270 i weszła w życie 26 kwietnia 2006 r. Organ nadzoru nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Uchwała utraciła jednak moc obowiązującą, albowiem w dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXVII/343/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, którą uchylono w szczególności zaskarżoną uchwałę z 28 lutego 2006 r. Nadto zwrócono uwagę, że niezależnie od powyższej okoliczności, uchwała z 2006 r. przestała obowiązywać z mocy prawa z dniem 2 stycznia 2013 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). W tej sytuacji postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe, albowiem przestał istnieć przedmiot postępowania, co uzasadnia jego umorzenie. W tym zakresie powołano się na postanowienie NSA z 21 listopada 2007 r. sygn. akt FSK 1259/06, LEX nr 494285. W reakcji na stanowisko Wójta Gminy, w piśmie procesowym z 18 lutego 2013 r. Prokurator podał, że podtrzymuje skargę. Uchylenie uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Następcza nowelizacja zaskarżonego aktu, zmierzająca do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego przepisu, nie powoduje, że przestaje istnieć przedmiot skargi. Aby stan bezprzedmiotowości powstał, musi być spełniony dodatkowy warunek, odnoszący się do zdolności uchwały dalszego wywoływania skutków prawnych. Otwarta jest droga do wydania wyroku, jeżeli akt będzie można dalej stosować, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zwrócono uwagę, że inny jest skutek uchylenia aktu (ex nunc), a inny stwierdzenia jego nieważności (ex tunc). Różnica między tymi skutkami wyklucza przyjęcie stanu bezprzedmiotowości w sytuacji uchylenia aktu po wniesieniu skargi. Dla poparcia swego stanowiska Prokurator powołał w szczególności uchwałę TK z 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 i orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 r. sygn. K 10/93, a także postanowienie NSA z 16 listopada 2007 r. sygn. I FSK 792/07 i wyroki NSA z 4 marca 2005 r., OSK 1290/04, z 13 września 2006, II OSK 758/06, z 11 marca 2007, II OSK 1776/06, z 24 maja 2007, II OSK 233/07, z 27 września 2007 r., I OSK 1046/07, z 27 maja 2008 r., II OSK 344/08, z 7 czerwca 2011 r., I OSK 407/11, z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11. Powołano także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazano, że w sprawie nie zachodzi także sytuacja uregulowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. W razie uchylenia uchwały w trybie autokontroli nie można mówić o uwzględnieniu skargi w całości, albowiem inne jest żądanie skargi – stwierdzenia nieważności, a inny jest skutek uchylenia. W tej kwestii powołano się na postanowienie NSA z 12 stycznia 2013 r., II OSK 228/13. Na pytanie Sądu dotyczące daty wniesienia skargi Prokurator oświadczył, że została ona nadana na poczcie dnia 31 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem skargi są postanowienia uchwały podjętej na podstawie art.4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r., o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), będącej aktem prawa miejscowego i zawierającej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała ta weszła w życie 26 kwietnia 2006 r. Przepis § 2 uchwały Rady Gminy Rudziniec z 27 grudnia 2012 r. nr XXVII/343/2012, który zawiera postanowienie o utracie mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę nie ma w sprawie istotnego znaczenia, albowiem nie był aktem ją derogującym, gdyż do utraty mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę doszło w wyniku upływu czasu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie 1 stycznia 2012 r., zatem dotychczasowe regulaminy obowiązujące w gminach zachowały moc obowiązującą do upływu okresu wskazanego w art. 22 ust. 2 tej ustawy, po czym przestały obowiązywać. Ustalenie daty, w jakiej doszło do utraty mocy obowiązującej rodzi pewne trudności. W przekonaniu Sądu, nie można w sprawie zastosować wprost zasady z art. 6 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.), albowiem odnosi się on do obliczania terminu wejścia w życie aktu prawnego, a nie utraty obowiązywania. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że dotychczasowe regulaminy w gminach obowiązywały przez 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. Pierwsza możliwa interpretacja tej regulacji pozwala na przyjęcie, że dwunastym miesiącem jest grudzień 2012 r. i z jego upływem, czyli z dniem 31 grudnia 2012 r. utraciły z mocy prawa obowiązywanie dotychczasowe regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach. Do nieco innego wniosku prowadzi próba pomocniczego posłużenia się zasadą określoną w art. 6 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych (...). Przepis ten stanowi, że terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w miesiącach kończą się z upływem dnia, który datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Pomocnicze zastosowanie tej zasady do określenia daty utraty mocy obowiązującej pozwala przyjąć, że jeżeli początek 12 miesięcznego terminu stanowi 1 stycznia 2012 r., to jego koniec liczony w miesiącach upływa z dniem 1 stycznia 2013 r., wobec czego 2 stycznia 2013 r. dotychczasowe regulaminy już nie obowiązywały. W niniejszej sprawie kontrowersja powyższa nie rodzi istotniejszych skutków, albowiem skarga została wniesiona w dniu 31 grudnia 2012 r., zatem jeszcze w czasie obowiązywania uchwały zaskarżonej. Dopiero po wniesieniu skargi z mocy art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej nastąpiła utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, w wyniku upływu czasu. Ponieważ pozostaje poza sporem, że po wniesieniu skargi zaskarżona uchwała przestała obowiązywać w wyniku upływu czasu do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia czy może ona być w postępowaniu sądowym kontrolowana. W tym względzie sąd przychyla się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że mamy w takiej sytuacji do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Z taką bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toku postępowania wystąpi zdarzenie w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Takim zdarzeniem jest m. in. utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi do sądu. W następstwie tego zdarzenia znika bowiem przedmiot kontroli w postępowaniu sadowym (tak m. in. sędzia NSA Małgorzata Stahl w materiale na konferencję sędziów sądów administracyjnych w Poznaniu w dniach 15-17 kwietnia 2013 r.). Sąd ma przy tym świadomość, że kwestia dopuszczalności kontroli przez sąd administracyjny uchwał, które utraciły już moc obowiązującą jest kontrowersyjna i w orzecznictwie w zróżnicowany sposób rozstrzygana, czego dowodem są powołane przez strony orzeczenia sądów. Trzeba jednak zaznaczyć, że katalog podlegających zaskarżeniu do sądu aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zróżnicowany przedmiotowo i treściowo, wobec czego kwestię zasadności poddawania ich kontroli także po upływie okresu obowiązywania należy relatywizować w stosunku do określonego rodzaju takiego aktu. Jak to bowiem przyjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (Dz. U. nr 104, poz. 527, OTK 1994/2/44) skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jeżeli uchwała (akt prawa miejscowego), mimo jej uchylenia lub zmiany) nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Oznacza to, że dopuszczalność orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały relatywizowana jest właśnie do kwestii skutków. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest zatem kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania. Takie stanowisko jest przy tym również podzielane przez wnoszącego skargę Prokuratora, co poświadczają tezy zawarte w jego piśmie procesowym z 18 lutego 2013 r., nadesłanym w związku z argumentami odpowiedzi na skargę. Odnosząc powyższe do zaskarżonych postanowień uchwały w sprawie utrzymania porządku i czystości w gminie Sąd doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w zaskarżonym zakresie uchwała ta wywołała skutki prawne w postaci podjęcia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, których skutki trwają lub wywołały następstwa w sferze interesu prawnego adresatów, jak również, że uchwała ta może znaleźć jeszcze aktualnie zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed utratą jej mocy obowiązującej. Na takie następstwa zaskarżonych postanowień uchwały strona skarżąca nie wskazała. Sąd wziął również pod rozwagę przepis art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje karę grzywny za nie wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. Należy jednak zwrócić uwagę na postanowienia art. 2 § 1 i 2 ustawy z 20 maja 1971 Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którymi, jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia wykroczenia, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy. Natomiast w stosunku do sankcji już zastosowanych, jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe. Regulacja ta każe odrzucić generalny wniosek, że zakwestionowane postanowienia uchwały wymagają stwierdzenie ich nieważności ze względu na wywołane lub możliwe do wywołania skutki o charakterze prawnokarnym, sankcyjnym. Nie dostrzegł także Sąd podstaw do stosowania kwestionowanych postanowień uchwały po dacie utraty przez nią mocy obowiązującej do stanów powstałych w okresie jej obowiązywania. W takiej sytuacji brak jest w przekonaniu Sądu podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny, zaś sąd zachował w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. Jeżeli nie można stwierdzić, że nieobowiązujące postanowienia uchwały wywołały skutki prawne, w szczególności były podstawą powstania nadal rodzących skutki stosunków prawnych lub administarcyjnoprawnych, lub do skutków takich mogą doprowadzić na mocy reguł intertemporalnych, to w przypadku utraty przez akt mocy obowiązującej po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu. Należy też wskazać, że w przypadku ewentualnie wadliwego rozeznania przez Sąd wpływu zakwestionowanych postanowień nieobowiązującej uchwały na sferę interesu prawnego określonych, zindywidualizowanych podmiotów, przedstawione stanowisko nie rodzi dla nich negatywnych skutków, związanych z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutki takie dotyczą tylko przypadków, gdy doszło do oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Prezentowane w niniejszym wyroku stanowisko jest przy tym zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m. in. w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/GL 143/13. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw