II SA/Gl 1410/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz K. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717, z późń. zm. ),po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. w W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działek o nr : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w K., w gminie K., dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej z nawierzchnią utwardzoną, wykonaną z kruszywa łamanego, o długości około [...] metrów i szerokości [...] metrów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji wyznaczony liniami granicznymi w decyzji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem sporządzenia takiego planu. Z zawiadomionych stron postępowania trzy osoby złożyły pisemne oświadczenia ,że nie wyrażają zgody na budowę drogi. Negatywnie wniosek został również zaopiniowany przez Radę Sołecką w K. Zdaniem organu spełnione zostały przesłanki wymienione w treści art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust.1 cytowanej ustawy oraz zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania warunków dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazała, iż teren projektowanej inwestycji może być zagospodarowany zgodnie ze złożonym wnioskiem, z zachowaniem warunków ustalonych decyzją. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 56 i 64 cyt. ustawy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Podkreślił również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie zezwala na realizację inwestycji, lecz stwierdza czy może być zrealizowana w świetle art. 61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie przeprowadza się również analizy terenów działek sąsiednich pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie z Zarządem Województwa [...] jako zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], oraz przez Starostę [...]. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożył K. S. oraz W. O. zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. i 28 k.p.a., poprzez uniemożliwienie odwołującym się wzięcia udziału w postępowaniu, w ten sposób że nie uznano ich za stronę postępowania, podczas gdy zgodnie z decyzją przedmiotowa droga ma przebiegać przez część drogi będącej własnością odwołujących się, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie umieszczenia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, okoliczności świadczących o braku przymiotu strony względem odwołującego się, - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaistnienie wewnętrznej sprzeczności w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji, - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie spełnienia wszystkich przesłanek z tego artykułu, podczas gdy nie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej, - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa została spełniona, podczas gdy teren dla którego ustalono warunki zabudowy jest wolnym od zabudowy. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazali na treść powołanych w zarzutach przepisów stwierdzając, że ich naruszenie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Powołali również szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na sposób kwalifikowania interesu prawnego strony i stwierdzili, że organ I instancji zaniechał prawidłowego ustalenia stron w przedmiotowym postępowaniu. Konsekwencją tego był pozbawienie strony możliwości zajęcia stanowiska, a nadto wzięcia udziału w oględzinach, możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz brakiem doręczenia decyzji. Zdaniem odwołujących się poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej do szerokości [...] metrów odbędzie się kosztem nieruchomości sąsiadującej z zamierzoną inwestycją, co niewątpliwie powoduje powstanie interesu prawnego po stronie właścicieli tych nieruchomości, w tym odwołujących się. W dalszej części odwołania wskazali na niekompletność oraz brak precyzyjności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez zaniechania stwierdzenia dlaczego przymiotu strony odmówiono skarżącym oraz powołanie przepisów bez wyjaśnienia dlaczego znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Zakwestionowali również ustalenia organu w zakresie stwierdzenia, że inwestor posiada dostęp do drogi publicznej oraz że droga wewnętrzna jest urządzeniem infrastruktury wewnętrznej. W odpowiedzi na odwołanie Urząd Miejski w K. wskazał, że odwołujący się są właścicielami działek o numerach: [...] i [...], przylegających do drogi wewnętrznej nr [...], która nie stanowiła przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie przekazał do rozpoznania odwołania złożone przez osoby uznane za strony postępowania A. B. i K. K. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając odwołanie wniesione przez A. B. i K. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Strony nie wniosły skargi od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzja stała się prawomocna. Natomiast decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając odwołanie K. S. i W. O. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że tylko właściciele nieruchomości, których części zostały objęte zamierzeniem inwestycyjnym przez wnioskodawcę mającego zamiar budować drogę wewnętrzną, mogli skutecznie kwestionować zaskarżoną decyzję. Odwołujący się bezpodstawnie twierdzili, że planowana droga ma przebiegać przez część należących do nich nieruchomości. Powołało również argument, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych zakończonych decyzjami Burmistrza K., obejmującymi swoim zakresem także działkę nr [...], odwołujący się również nie byli stronami. Wskazało na orzecznictwo sądowo administracyjne w którym ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Zatem musi istnieć związek materialnoprawny między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interesu prawnego nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje. Zdaniem organu II instancji kwestionowana decyzja nie zawiera ustaleń, które miałyby wpływ na sposób wykonywania przez odwołujących się ich prawa własności do posiadanych nieruchomości, a tylko takie ustalenia stanowiłyby uzasadnienie do uznania odwołujących się za strony postępowania. Nadto Kolegium wskazało, że kwestia ewentualnego pozbawienia dostępu odwołujących się do drogi publicznej, nie podlega ocenie na tym etapie tj. ustalania warunków zabudowy, ale dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Stwierdziło, że w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez osoby, które nie były stronami postępowania, z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu skarżącego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy istniały przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie, co w konsekwencji powinno umożliwić skarżącemu udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków, co jednak nie nastąpiło, - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia kwestii oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z drogi wewnętrznej nr [...], z tego względu, że skarżący jest w jej części, posiadaczem służebności. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował ustalenia organu w zakresie przyjęcia, że droga wewnętrznej nr [...] znajduje się we władaniu Skarbu Państwa. Nadto wskazał, że dla prawidłowego ustalenia stron postępowania należało ustalając warunki zabudowy zwrócić uwagę na oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz ochronę interesów osób trzecich, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdził również, że wszelkie roboty budowlane będą miały wpływ na drożność istniejącej drogi wewnętrznej z uwagi na przyleganie bezpośrednio do drogi nr [...], a tym samym na dostęp do własnych posesji. Z faktu bliskości drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji wywiódł przesłankę do uznania za stronę postępowania. Nadto wskazał, że organ II instancji nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, w szczególności nie badając obszaru oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. potrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że działka nr [...] nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz że w decyzji Burmistrza K. zawarto odpowiednie informacje dla inwestora i projektanta, aby nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i w zakresie ochrony tych interesów przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i bezkonfliktowego użytkowania działek sąsiednich. W toku postępowania sądowego skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że działka drogowa o nr [...] powstała na skutek wydzielenia z działek należących do właścicieli przyległych gruntów i jego zdaniem nie doszło do przekazania tego gruntu na rzecz gminy. Nadto nie widział potrzeby ujawnia się jako właściciel w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej. Natomiast posiada tytuł prawny do działki nr [...], którą uzyskał w drodze spadkobrania po rodzicach. Uczestniczka postępowania A. B. oświadczył, że nie zgadza się na zrealizowanie inwestycji na jej działkach o nr [...] i [...], nadto budowa w sąsiedztwie wiatraków spowoduje utratę wartości przedmiotowych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz.1269 z późń. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art.1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 ) i polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późń. zm.- dalej "p.p.s.a.") Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071, z późń. zm., dalej "k.p.a.") Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, w tym wypadku do wszczęcia postępowania odwoławczego. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, wyrok NSA z dnia 7 września 2012r.,sygn. akt II OSK 905/11, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 657/11). Prawidłowo organ II instancji w pierwszej kolejności zbadał przesłankę materialnoprawną, tj. czy K. S. przysługiwał w tej sprawie przymiot strony. Rezultat tych badań, wyciągnięte wnioski i podjęte rozstrzygnięcie zdaniem Sądu należy ocenić jako prawidłowe. Stwierdzić bowiem należy, że nie budzą wątpliwości w ocenie Sądu ustalenia organów , że działka drogowa o nr [...] jest we władaniu Skarbu Państwa, co wynika wprost z wypisu skróconego z rejestru gruntów oraz to, że nie jest objęta terenem inwestycji, co również wprost wynika z decyzji organu I instancji i załącznika w postaci mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Oświadczenia skarżącego w tym względzie nie mają żadnego potwierdzenia w dokumentach, czemu zresztą sam skarżący nie przeczy. Okoliczność ta automatycznie nie przesądza kwestii legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania.( podobnie wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 176/11, LEX nr 1219073) W dalszych rozważaniach należy przyjąć, że pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi podstawę do rozstrzygnięcia kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154; por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07) "Stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Nie można mieć wątpliwości, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję." Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, Lex nr 203457, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, Lex nr 597957 i z 26 listopada 2010 r., II OSK 1825/09, Lex nr 746818). Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. ( por. wyrok NSA z dnia 30 sierpień 2012r.sygn. akt II OSK 1588/12, Lex nr 128392, podobnie wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 531/11, LEX nr 1218879) Należy zauważyć, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłanki zastosowania prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe rozważania zdaniem Sądu organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania, albowiem nie wykazał na czym miałby polegać jego interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Należąca do skarżącego nieruchomość oznaczona nr [...] nie przylega do terenu planowanej inwestycji, a wskazywane przez niego potencjalne zagrożenia związane z ograniczeniem korzystania z własnej nieruchomości, miałyby dotyczyć ograniczenia w korzystaniu z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], która również nie jest objęta terenem tej inwestycji. Nadto na co zwrócił uwagę organ II instancji, Burmistrz K. w decyzji o warunkach zabudowy w pkt.2.6 zawarł wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym pozbawienia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem umorzenie postępowania w tej sytuacji było zgodne z prawem. Na marginesie sprawy należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, rozpoznało merytorycznie odwołania złożone przez strony postępowania od decyzji o warunkach zabudowy, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza K. W tej sytuacji w przypadku uchylenia decyzji organu II instancji organ ponownie rozpoznając sprawę, musiałby wydać decyzję podobnej treści umarzając postępowanie, albowiem już wydał rozstrzygnięcie w tej materii, które jest prawomocne i nie jest możliwe aby w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy. Z tych wszystkich powodów skarga nie mogła doprowadzić do podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.151 p.p.s.a . skargę oddalił.