II SA/Gl 1507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniach [...], r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. stwierdzili zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] al. [...] w C. przy skrzyżowaniu z ul. [...] poprzez umieszczenie tablicy o powierzchni [...], m2 reklamującej Spółkę "A". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., decyzją z dnia [...], r. nr [...], nałożył na "A" Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...], zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] al. [...] w C., celem umieszczenia tablicy reklamowej o powierzchni [...], m2, na części działki drogowej nr [...], obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi – w dniach od [...], r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki "A", SKO w C. decyzją z dnia [...], r. nr [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie nałożenia na "A" Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej [...] al. [...] w C., stojąc na stanowisku, że zajmującym pas drogowy jest właściciel tablicy reklamowej jako obiektu budowlanego. W związku z powyższą decyzją SKO w C. organ pierwszej instancji pismem z dnia [...], r. o wszczęciu postępowania zawiadomił B. K. P.U.H. [...]. Następnie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., decyzją z dnia [...], r. nr [...], nałożył na B. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą B. K. Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...] z siedzibą w C. karę pieniężną w wysokości [...], zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] al. [...] w C., celem umieszczenia tablicy reklamowej o powierzchni [...], m2, na części działki drogowej nr [...], obręb [...], , bez zezwolenia zarządcy drogi – w dniach od [...], r. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik B. K. P.U.H. [...] zarzucił, że kara została nałożona na podmiot, który nie jest właścicielem reklamy będącej przedmiotem postępowania. Właścicielem tej reklamy jest "A" Polska Sp. z o.o., która w toku postępowania temu nie zaprzeczała. Rola B. K. ograniczała się, zgodnie z umową, jedynie do rozwieszenia reklamy. Wydając decyzję organ wprowadził nieznane ustawie o drogach pojęcie "tablicy reklamowej" i dokonał nieuprawnionego oddzielenia reklamy, jako nośnika informacji o produkcie, od reklamy jako urządzenia służącego do eksponowania nośnika informacji, tzn. tablicy reklamowej, w sytuacji gdy reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest tylko i wyłącznie nośnik informacji wizualnej, bez względu w jaki sposób została ona wyeksponowana. Zarzucono nadto, że organ I instancji nie udowodnił, aby adresat decyzji był właścicielem objętego nią nośnika reklamowego i aby znajdował się on w liniach rozgraniczających pas drogowy. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...], r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 12, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 260, zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta C. nr [...], z dnia [...], r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o nałożeniu na B. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą B. K. Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...] z siedzibą w C., kary pieniężnej w wysokości [...], zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi m. in. celem umieszczania w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 12 tej ustawy). Wobec tego zdaniem SKO kluczowym zagadnieniem w sprawie jest ustalenie, kto jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego polegającego na umieszczeniu reklamy. Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Zdaniem Kolegium, pojęcie "właściciela reklamy" należy wyjaśnić przy uwzględnieniu znaczenia słowa "reklama", którego definicja zawarta jest w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Według tej definicji reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W definicji tej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania. Prezentowanie zatem wprost informacji nie jest jedynym wyznacznikiem, na podstawie którego oceniać trzeba zakres rozumienia pojęcia "reklama" na gruncie specyficznej regulacji zawartej w tym przepisie. Ustawodawca wyjaśniając znaczenie pojęcia "reklamy" skoncentrował się na stronie technicznej urządzenia reklamowego, nic nie wspominając o potrzebie wizualizacji określonych treści promujących określony podmiot lub produkt. Tym samym reklama, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nic innego jak urządzenie (nośnik) umożliwiające wizualizację określonych treści. W tym względzie SKO powołało się na wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 811/09 oraz z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1135/11, nie podzielając jednocześnie odmiennego stanowiska jakie można wyprowadzić z wyroków NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10 i z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 204/10. Zdaniem Kolegium, właścicielem reklamy jest podmiot, który dysponuje urządzeniem reklamowym, a nie podmiot, który jest reklamowany na tym urządzeniu. W sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu gdyż jest on jednocześnie właścicielem reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. (tak WSA w W. w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 982/11). Dalej SKO stwierdziło, że B. K. P.U.H. [...] zawarła w dniu 1 lutego 2012 r. umowę z "A" Polska Sp. z o.o., w której stwierdza się, że jest ona właścicielem nośników reklamowych określonych w załączniku lokalizacyjnym (§ 2 ust. 1 ustawy). Załącznik ten wymienia m. in. reklamę umiejscowioną w C. przy skrzyżowaniu ul. [...] z al. [...]. Tym samym wykazano, że podmiot ten dokonał zajęcia pasa drogowego, gdyż urządzenie (obiekt), na którym został umieszczony plakat pozostaje w jego dyspozycji, a więc jest właścicielem reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Nie podzieliło też SKO zarzutu nie wykazania, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem mapa zasadnicza, na którą naniesione zostały granice poszczególnych działek, w tym działki nr [...], , która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga. Na mapie tej oznaczono też lokalizację przedmiotowej reklamy. Mapa ta przedstawia nie tylko przebieg granic działek ale również informacje co do istniejącej infrastruktury technicznej. Odniesienie informacji zawartych na mapie do dokumentacji fotograficznej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że reklama znajduje się w pasie drogowym al. [...]. Posadowiona jest bowiem pomiędzy chodnikiem, a jezdnią asfaltową przebiegającą za reklamą. Ponieważ umowa, którą skarżąca dokonała wynajęcia powierzchni reklamowej Spółce "A" obowiązywała zgodnie z jej § 8 [...], r., a jednocześnie brak jest dowodu, że przed datą [...], r. reklama już znajdowała się w przedmiotowym miejscu, to brak jest podstaw do naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego za okres od [...], r. Dlatego też kara została naliczona poczynając od [...], r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w C. pełnomocnik B. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa względnie o jej uchylenie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez jej skierowanie do podmiotu niebędącego stroną postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych – przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skoro skarżąca zawarła w dniu [...], r. umowę z "A" Polska Sp. z o.o., w której stwierdza się, że jest ona właścicielem nośników reklamowych określonych w załączniku lokalizacyjnym (§ 2 umowy), tym samym jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, w sytuacji, gdy podmiotem zainteresowanym wykonaniem prac budowlanych i umieszczeniem nośnika informacji jest "A" Polska spółka z o.o. z siedzibą w W. i to na jej rzecz jako inwestora przewidziany był zamysł i realizacja inwestycji budowlanych. Uzasadniając to stanowisko pełnomocnik skarżącej powołując się na treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych stwierdził, że to inwestor powinien uzyskać zgodę na zajęcie pasa drogowego jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym w celu umieszczenia na nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym była "A" i dlatego ten podmiot ponosi odpowiedzialność za powierzenie wykonania inwestycji budowlanej. W tym względzie niewystarczające było powołanie się przez organy orzekające na treść zawartej przez skarżącą z "A" umowy z dnia [...], r., która nie mieści się w katalogu dowodów z art. 75 kpa. Należało przyjąć, że podmiotem postępowania powinien zostać uznany właściciel reklamowy, który jest też biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia. Bezpodstawnie też posłużyło się SKO nieznanym ustawie pojęciem "tablicy reklamowej" dokonując w nieuzasadniony sposób rozdzielenia reklamy jako nośnika informacji o produkcie od reklamy jako urządzenia służącego do eksponowania nośnika informacji. Tymczasem zgodnie z treścią art. 4 pkt 23 ustawy reklama to przede wszystkim nośnik informacji wizualnych natomiast kwestia w jaki sposób ta informacja będzie eksponowana jest kwestią wtórną. W rozpatrywanej sprawie właścicielem reklamy rozumianej jako nośnik informacji była "A" Polska Sp. z o.o. w W. a nie skarżąca. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy p.p.s.a. W sprawie pozostaje poza sporem objęty zaskarżoną decyzją czasookres za który została wymierzona kwestionowana kara. Czasookres ten wynika z treści umowy wiążącej skarżącą z "A" Sp. z o.o. w W. z dnia [...], r., z protokołów kontroli zajmowania pasa drogowego oraz z protokołu z dnia [...], r. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić w związku z treścią art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wątpliwości, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym [...], – [...] alei [...] w C., a to w sytuacji gdy miało to miejsce na działce drogowej nr [...], , obręb [...], , na terenie pomiędzy jezdnią asfaltową a chodnikiem (który zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy stanowi część drogi). Za taką kwalifikacją tego terenu przemawia nadto treść pkt 18.1 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – według brzmienia wynikającego z treści rozporządzenia zmieniającego z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551). Wynika to zarówno z dokumentacji fotograficznej oraz mapy obrazującej usytuowanie reklamy. W sprawie nie jest nadto kwestionowane ustalenie, że do zajęcia pasa drogowego doszło przez umieszczenie w nim reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, o przyjętej w decyzjach obu instancji powierzchni oraz, iż miało to miejsce bez wymaganego zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia powstałego pomiędzy skarżącą a organami sporu, kto powinien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary, czyli kto bez zezwolenia zarządcy zajmował pas drogowy przez umieszczenie w nim reklamy. W tym względzie Sąd podziela w całości zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO, że w okolicznościach niniejszej sprawy zajmującym pas drogowy przez umieszczenie w nim reklamy była skarżąca a nie "A" Polska Sp. z o.o. w W. jako podmiot, którego działalności reklama dotyczyła. Zasadnie w tym względzie SKO zwróciło uwagę zarówno na zawartą w art. 4 pkt 23 definicję reklamy jak również na treść umowy z dnia 1 lutego 2012 r. wiążącą skarżącą i spółkę "A" Polska. Z treści art. 4 pkt 23 ustawy wynika, że reklama to nie tylko sam nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie (np. plakat) ale również elementy konstrukcyjne i zamocowania na których ten nośnik informacji wizualnej jest w polu widzenia użytkowników drogi umieszczony. Bez elementów konstrukcyjnych sam nośnik informacji wizualnej w pasie drogowym nie mógłby by być bowiem w takim znaczeniu w ogóle umieszczony. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej, że o tym na kogo ma być nałożona kara decyduje jedynie okoliczność kto lub co w związku z treścią nośnika jest reklamowane. Należy brać również pod uwagę na jakim elemencie konstrukcyjnym nośnik ten jest eksponowany, zwłaszcza w sytuacji gdy element ten stanowi urządzenie lub obiekt budowlany umieszczony w pasie drogowym, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Biorąc bowiem pod uwagę wygląd przedmiotowej reklamy i sposób jej związania z pasem drogowym (gruntem) należy ją niewątpliwie zaliczyć do obiektów budowlanych w postaci trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych – tablic reklamowych, o jakich to urządzeniach mowa w art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). W związku z tym nie ma przeszkód aby również na gruncie ustawy o drogach publicznych używać pojęcia tablicy reklamowej, który to zarzut został sformułowany w skardze. Nadto jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji kara nie została wymierzona za umieszczenie w pasie drogowym tablicy reklamowej lecz reklamy. Należy też podnieść, że również w umowie skarżącej z "A" z dnia [...], r. jest mowa o "tablicach reklamowych". W konsekwencji Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko SKO, że na gruncie niniejszej sprawy właścicielem reklamy była skarżąca a nie reklamowana "A". Oczywiście inna byłaby sytuacja gdyby podmiot reklamowany umieścił reklamę na nośniku należącym do skarżącej bez jej zgody, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie można też przyjąć, że to "A" była inwestorem przedmiotowej reklamy w rozumieniu art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych (pomijając już kwestię czy karę za zajęcie pasa drogowego można nałożyć tylko na inwestora). W tym względzie wywody skargi są niezrozumiałe gdy zważy się, że nośnik na którym została umieszczona objęta decyzją reklama nie został zrealizowany w imieniu i na koszt "A". Wynika to jednoznacznie z treści łączącej skarżącą i spółkę "A" umowy najmu z dnia 1 lutego 2012 r. Z treści § 1 i § 2 tej umowy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona reklamowania najemcy na nośnikach już istniejących, stanowiących własność skarżącej, nazywanych "Reklamą". Co więcej w § 2 pkt 2 tej umowy skarżąca zobowiązała się "do uzyskania wszelkich ewentualnych zezwoleń w przypadku konieczności ich posiadania w celu umieszczenia tablic reklamowych" na których miały być wyklejane plakaty reklamowe. Nadto to nie "A" a skarżąca jako wynajmujący dokonywała klejenia tych plakatów. Treść tej umowy w jednoznaczny sposób potwierdza, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy właścicielem reklamy i tym samym podmiotem legitymowanym w postępowaniu biernie była skarżąca. Przyjęcie innego stanowiska przeczyłoby całkowicie realiom niniejszej sprawy i nie znajdowałoby dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach. W tym względzie Sąd przychyla się do poglądów wyrażonych w powołanych przez SKO wyrokach: NSA z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 811/09, z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1135/11 oraz w wyroku WSA w W. z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 982/11. Dodatkowo Sąd pragnie się powołać na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 699/10 w którym zaakcentowano pogląd, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy nadto podnieść, że dopuszczenie przez organy obu instancji dla ustalenia stanu faktycznego dowodu z umowy z dnia 1 lutego 2012 r. było nie tylko w świetle treści art. 75 kpa dopuszczalne ale wprost konieczne (w zw. z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że to skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia i zasadnie to jej została wymierzona z tego tytułu kara. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw