II SA/Gl 152/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent – stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...]r., znak [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., otrzymanym przez organ w dniu [...] r., pełnomocnik "A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa w W. dokonała zgłoszenia Staroście Powiatowemu w C. zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 12x4 m na działce nr 1 w P. Do zgłoszenia dołączono rysunek tablicy reklamowej, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podkład geodezyjny z naniesioną lokalizacją tablicy. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania tablicy. W podstawie prawnej podał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczono brzmienie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki o symbolu [...], w której położona jest działka i stwierdzono, że inwestycja narusza ustalenia planu. Zgodnie z planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...], jednostka [...] to tereny rolnicze, dla których ustala się przeznaczenie terenu: tereny rolne, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, urządzenia melioracyjne i przeciwpowodziowe, drogi wewnętrzne. Ustala się możliwość sytuowania, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, możliwość utrzymania istniejącego zagospodarowania z dopuszczeniem przeprowadzania remontów, przebudowy w ramach istniejących działek siedliskowych, zakaz lokalizacji nowych stawów hodowlanych. Decyzja została wysłana na adres pełnomocnika, była awizowana dwukrotnie, w dniu [...] r. i [...] r. Została odebrana przez pełnomocnika w dniu [...] r., co dokumentuje zwrotne poświadczenie odbioru, znajdujące się w aktach. Przed odbiorem decyzji, pismem z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia, że wobec zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta odmówił wydania żądanego zaświadczenia podając, że sprzeciw został wniesiony. W odwołaniu od decyzji Starosty pełnomocnik inwestora wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o braku przeciwwskazań wobec zamiaru wykonania planowanych robót budowlanych. Podniesiono w nim, że organ nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie, albowiem decyzja została doręczona w 37 dniu od daty zgłoszenia. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, w tym uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08 zarzucono, że termin 30 dniowy do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także termin doręczenia decyzji, nie jest on zachowany poprzez nadanie decyzji w placówce pocztowej. Wobec nie dochowania terminu, wniesiony sprzeciw nie jest skuteczny i narusza art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa miejscowego, albowiem wedle strony skarżącej, ustalenia planu miejscowego nie zabraniają na tym terenie sytuowania tablic reklamowych. Na działkach przyległych do działki nr 2 istnieją inne tablice reklamowe o zbliżonych wielkościach. Interpretując plan, organ winien kierować się zasadą kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania i dokonać analizy zagospodarowania terenu położonego w sąsiedztwie działki. Nienależyte zbadanie planu stanowi w ocenie strony także o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 7, 8 i 9 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym prawem, zasadna jest realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem, polegających na zainstalowaniu przedmiotowego podświetlanego urządzenia reklamowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał w szczególności, że działka nr 1 położona jest w trzech jednostkach planistycznych: [...] (tereny rolnicze), [...] (zieleń, tereny otwarte), [...] (droga ekspresowa). Zgodnie z postanowieniami planu, tylko w jednostce [...] dopuszczono lokalizację tablic reklamowych na terenach objętych liniami rozgraniczającymi drogi, po uzgodnieniu z jej zarządcą (§ 54 pkt 10 planu). W pozostałych jednostkach plan nie odnosi się do dopuszczalności realizacji takich tablic. Lokalizacja planowanej tablicy została przewidziana na części działki położonej w jednostce [...]. Wojewoda stwierdził też, że z załączonego rysunku tablicy wynika, że ma być ona podświetlana i usytuowana poza pasem drogowym. Na jej wykonanie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, wymagane jest zatem pozwolenie na budowę. Nadto usytuowanie tablicy w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest niezgodne z przepisem art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który wymaga, aby odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni drogi ekspresowej w obszarze niezabudowanym wynosiła co najmniej 40 m. Działka znajduje się w obszarze niezabudowanym, położonym wzdłuż drogi ekspresowej, tereny [...] to tereny nie zabudowane. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wniesienie sprzeciwu było zasadne, albowiem inwestycja narusza zarówno postanowienia miejscowego planu, jak i przepisy ustawy o drogach publicznych. Zwrócono uwagę, że plan miejscowy nie dopuszcza uwzględniania zagospodarowania działek sąsiednich, odstępstwo od postanowień planu jest możliwe tylko w stosunku do geometrii dachu. Za niezasadny Wojewoda uznał natomiast zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji po upływie terminu 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Termin z art. 30 ust. 5 dotyczy organu, który winien w nim sprzeciw wnieść, a nie decyzję doręczyć. Wskazuje na to redakcja przepisu i użyte w nim sformułowania. W tym zakresie organ II instancji powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, zarówno wojewódzkich, jaki i NSA, w których zostało przyjęte, że do zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu nie jest konieczne jego doręczenie stronie, ale o zachowaniu decyduje nadanie decyzji zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, że ustawodawca nie uregulował odmiennie sposobu obliczania terminów dla stron i organów administracji, regulacja ma charakter neutralny i uniwersalny, ich obliczanie reguluje rozdział 10 k.p.a. Decyzja wnosząca sprzeciw do zgłoszenia z [...] r. została wysłana [...] r., zatem w dwudziestym dniu od zgłoszenia. Podkreślono, że organ nie ma wpływu na działanie stron związane z odbiorem korespondencji, które poprzez zwłokę w tym zakresie mogą wpływać na skuteczność działań podejmowanych przez administrację. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powieliła zarzut wydania decyzji po upływie 30 dniu od daty złożenia zgłoszenia powołując się na przykłady interpretacji podane w tych wyrokach, w których sądy za warunek zachowania terminu uznały doręczenie decyzji o sprzeciwie stronie przed upływem 30 dni. Zarzucono także w skardze naruszenie art. 29 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego i art. 43 ustawy o drogach publicznych. Za arbitralny uznano wniosek organu odwoławczego, że tablica będzie podświetlana, w tym zakresie organ nie uzyskał stanowiska strony. Nie polega także na prawdzie, że odległość tablicy od jezdni narusza przepisy prawa. Zwrócono uwagę, że ustawa o drogach publicznych operuje samodzielną definicją urządzenia reklamowego, zatem na jej gruncie nie można utożsamiać tablicy reklamowej z obiektem budowlanym. Odnosząc się do postanowień planu miejscowego podniesiono, że jego przepisy nie zabraniają lokalizacji urządzeń reklamowych, na działkach przyległych tablice takie istnieją, organ badając wymagania ładu przestrzennego winien kierować się zasadą kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Zarzucono, że decyzje nie zawierają dostatecznego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że informację o podświetleniu tablicy podał pełnomocnik strony w odwołaniu, tak właśnie charakteryzując inwestycję. Zarzut arbitralności ustaleń w tym zakresie nie jest zatem zasadny. Dla reklam podświetlanych sytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W kontrolowanym przypadku skarżąca Spółka podnosiła przeciwko wydanym decyzjom dwa rodzaje argumentów. Po pierwsze negowała zasadność twierdzenia, że inwestycja polegająca na wykonaniu przedmiotowej tablicy nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak też, że jest sprzeczna z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Po drugie, podniosła zarzut wydania decyzji o sprzeciwie z naruszeniem terminu do jego zgłoszenia, określonym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Ta ostatnia kwestia ma dla sprawy znaczenie uprzednie, brak skuteczności sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji, czyni pozbawionymi znaczenia rozważania dotyczące istnienia podstaw do jego zgłoszenia. Z tego względu podstawowe znaczenie dla sprawy miało rozstrzygnięcie zasadności zarzutu dotyczącego dotrzymania przez organ I instancji terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W orzecznictwie, co do kwestii zachowania wskazanego terminu, występują dwa odmienne stanowiska, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w pismach składanych przez Spółkę i w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego oraz z treści udzielonej przez Wojewodę odpowiedzi na skargę. Powstały spór interpretacyjny nie został rozstrzygnięty w sposób instytucjonalny. Sąd dostrzega wagę problemu, na jaki – obecny również w niniejszej sprawie – zwrócił uwagę organ odwoławczy w swojej decyzji. Inwestorzy, działając przez pełnomocników posługujących się prywatnymi adresami, niweczą skuteczność wydanych sprzeciwów, poprzez zwłokę w odbiorze korespondencji, nadsyłanej przesyłką poleconą. Przepis art. 44 k.p.a. w takiej sytuacji prowadzi w praktyce do skrócenia okresu do wniesienia sprzeciwu o 14 dni, na jaki przesyłkę składa się w placówce pocztowej. Działania takie, o ile są celowe i zamierzone, mogą być oceniane jako naganne i rzutujące na rzetelności i wiarygodność inwestora, wskazują na instrumentalne wykorzystywanie instytucji prawnych do celów, dla których te instytucje nie zostały powołane. W obliczu takich praktyk, część judykatury prezentuje pogląd, że do zachowania terminu skutecznego wniesienia sprzeciwu wystarczające jest nadanie przesyłki adresowanej do strony w urzędzie pocztowym. Uniezależnia to skuteczność działania organów, zobligowanych do wniesienia sprzeciwu w ustawowo określonych przypadkach od, częstokroć zamierzonego, obstrukcyjnego działania zainteresowanych stron. Przepis, który nakłada na organ określony obowiązek i określa termin jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, w tym strony, której interes może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu. Stanowisko takie jest prezentowane w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 66/10, WSA w Opolu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. II SA/Op 481/09, WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ol 938/10, WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1046/10. W ocenie składu orzekającego niniejszej sprawie wątpliwości jednak budzi, czy względy natury funkcjonalnej, związane ze skutecznością zgłaszania sprzeciwu, są dostatecznym argumentem uzasadniającym taką interpretację przepisu, która wskazanym nadużyciom zapobiega. Pogląd wyżej opisany nie jest jednak dominujący. W zdecydowanej większości przypadków sądy przyjmują, że dla zachowania terminu nie wystarczy nadanie sprzeciwu w placówce pocztowej, konieczne jest jego doręczenie (por. wyroki: z dnia 16 września 2010 r., sygn. VII SA/Wa 467/10, z dnia 28 października 2010 r., sygn. II SA/Wr 468/10, z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 756/10, z dnia 30 lipca 2010 r, sygn. VII SA/Wa 534/10, z dnia 30 czerwca 2010 r, sygn. IV SA/Po 70/10, z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 753/10, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Łd 305/10, z dnia 17 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 83/10). To stanowisko posiada swoje wsparcie w uchwale NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta na w stosunku do art. 69 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), to odnosi się do analogicznej kwestii wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Przepis ten przewidywał, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, że wpis na listę uważa się za dokonany, jeśli Minister nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Jest to regulacja analogiczna do rozwiązania przyjętego na gruncie prawa budowlanego, które w art. 30 ust. 5 przewiduje, że do robót budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu. W obu przypadkach wyrażenie sprzeciwu następuje w formie decyzji administracyjnej. W powołanej uchwale NSA wskazał, że przewidziany w art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że zastosowana forma decyzji administracyjnej przesądza, że sprawa ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w trybie przepisów procesowych, z zastosowaniem k.p.a. Ustalony termin 30 dniowy jest terminem prawa materialnego, jego upływ powoduje skutek materialnoprawny pod postacią nabycia prawa do wykonywania zawodu i oznacza skuteczność uchwały organu samorządu zawodowego. Natomiast cechą decyzji jest uzewnętrznienie oświadczenia woli organu, co zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Od tej zasady nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków z tego względu, że decyzja wpływa na prawa i obowiązki jednostki. Nie można też w tym zakresie stosować rozwiązania z art. 57 § 5 k.p.a., albowiem dotyczy ono, ze względu na systematykę kodeksu, sposobu obliczania terminów procesowych dla stron, nie ma znaczenia dla terminów załatwiania spraw przez organ. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyżej opisane stanowisko, że decyzja o sprzeciwie wywiera skutki prawne tylko wtedy, gdy została doręczona adresatowi przed upływem 30 dni począwszy od dnia doręczenia zgłoszenia. Stanowi bowiem władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, które rodzi skutki dla strony dopiero po ujawnieniu oświadczenia woli właściwego organu na zewnątrz i umożliwieniu stronie zapoznania się z jego treścią, co kończy proces decyzyjny organu. Nie można mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Taką decyzją bowiem ani organ ani strona nie są związani. W konsekwencji oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie decyzję o sprzeciwie wydano z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec dokonania zgłoszenia w dniu [...] r., termin do doręczenia sprzeciwu dla organu upłynął z dniem [...] r., natomiast doręczenie decyzji o sprzeciwie pełnomocnikowi inwestora nastąpiło dopiero w dniu [...] r. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie wydanych przez organy decyzji, bez względu na zasadność pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się natomiast do wskazywanych przez Wojewodę argumentów związanych z celowością odmiennej interpretacji art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, Sąd dostrzega, że nie ma przeszkód, aby organy administracji publicznej, którym znane są negatywne skutki przyjętego rozwiązania, poinformowały o nich podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą, bez konieczności odwoływania się do wykładni negującej zasadnicze instytucje procedury administracyjnej związane z wydawaniem i wprowadzaniem do obrotu decyzji administracyjnych. Do kompetencji ustawodawcy należy ewentualna zmiana stanu prawnego, tak jak to stało się z art. 69 prawa o adwokaturze. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.