II SA/Kr 756/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi "[....] Spółki z o.o." Spółki Komandytowej z/s w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej "[....]." Spółki Komandytowej z/s w W. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 756/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]), na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta K. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia "wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego dwutablicowego (wymiar tablic 12x4 m) na dz. nr 1 w G. , gmina M". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 23 grudnia 2009 r. inwestor " [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością" Spółka Komandytowa zgłosił zamiar wykonania w/w robót. Starosta K. wskazał, że art. 29 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. W stosunku do wymienionych w nim robót wymagane jest jedynie dokonanie stosownego zgłoszenia, przy czym w stosunku do tego przepisu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. W ustawie Prawo budowlane nie ma definicji pojęcia "instalowanie", dlatego korzystając ze słownika języka polskiego należy przyjąć, iż są to roboty budowlane polegające na instalowaniu na już istniejącym obiekcie w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów, klei itd. reklam, krat, anten i innych tego typu urządzeń i elementów. Natomiast wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgłoszona przez inwestora inwestycja to zwarty układ konstrukcyjny, który tworzy fundament, słup stalowy, podpory stalowe oraz dwie tablice reklamowe. Inwestycja ta wymaga budowy konstrukcji nośnej dla tablicy reklamowej o wymiarach 4mx12 m i całkowitej wysokości 16 m, dlatego też niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor – "[...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością" Spółka Komandytowa zarzucając naruszenie art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem inwestora decyzja nie wywołuje skutków prawnych, gdyż została doręczona inwestorowi po terminie tj. 42 dnia od dnia dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Termin 30 dni jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie (por. też wyrok WSA w Warszawie IVSA 4976/200, VII SA/Wa 555/04, VII SA/Wa 99/04). Termin 30 dniowy jest terminem do doręczenia sprzeciwu, a termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje też termin do doręczenia decyzji. Nadto inwestor wskazał, że decyzja narusza art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosując bowiem zawężającą wykładnię w/w przepisów organ I instancji, wbrew przepisom prawa, wyłączył konstrukcję reklamową z kręgu robót zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie uzależnił jednak wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego od żadnych dodatkowych przesłanek, jego zamiarem nie było wprowadzanie żadnych ograniczeń ani co do gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, ani co do sposobu ich montażu, ani też co do tego czy urządzenia będą konstrukcją naziemną, podziemną, czy też naziemno-podziemną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04 niepubl.). Lokalizowanie wszelkich tablic i urządzeń reklamowych, na które składają się czynności związane z posadowieniem obiektu reklamowego nie wymagają pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów ustawy. Art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementy konstrukcyjne konieczne do montażu samej tablicy reklamowej. Na poparcie powyższego przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]) na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 z 2006 r. – t. jedn. ze zm.) i art. 138§1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał co następuje: Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 w/w ustawy, który w sposób enumeratywny wylicza przypadki, gdzie pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Katalog ten jest zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim przypadki robót budowlanych mogą być realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 wynika, że ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zgłoszony obiekt stanowi zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa fundamentowa, osadzona w gruncie na głębokości 1,2 m, słup, dwa pomosty robocze oraz dwutablicowa reklama. Przedmiotowa inwestycja jest więc trwale związana z gruntem, polega na budowie urządzenia reklamowego, dlatego też wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja Starosty K. została nadana w placówce pocztowej w dniu 20 stycznia 2010 r., a zgłoszenie o planowanej inwestycji wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 grudnia 2009 r. Zgodnie z art. 57 ust. 5 pkt 2 kpa "termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ I instancji w terminie wydał decyzję w przedmiocie sprzeciwu dla w/w inwestycji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że zamierzona inwestycja narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położnych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia 2 grudnia 2005 r. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem "MN2-teren zabudowy jednorodzinnej" oraz w odległości 25 m od drogi krajowej nr [...]. Teren ten przeznaczony jest pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Zgodnie z pkt. 1 ust. 3a w/w uchwały nieprzekraczalna linia zabudowy od drugi krajowej nr [...] znajduje się w odległości 43,5 m od krawędzi jezdni, a jakakolwiek działalność inwestycyjna w tej strefie wymaga więc indywidualnego uzgodnienia z zarządcą drogi. Na powyższą decyzje inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2w zw. z art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 7 pkt 1 oraz art. 3 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 9 kpa w zw. z art. 77§1 i art. 103§3 kpa. W skardze powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podano, że Wojewoda nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wystarczający materiału dowodowego. W szczególności nie zbadał w sposób należyty zgłoszonego zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych i nie zbadał okoliczności wydania decyzji przez organ I instancji z przekroczeniem ustawowego terminu 30 dni. Powyższe wskazuje na naruszenie art. 77§1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zarzucana wadliwość decyzji administracyjnej spowodowana jest, zdaniem skarżącej, dwoma rodzajami przyczyn. Pierwsza z nich powiązana jest z terminem określonym przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, druga z wadliwym zakwalifikowaniem zamierzonej inwestycji. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącej w kwestii znaczenia terminu z art. 30 ust. 5 i skutków jego uchybienia przesądzałoby o konieczności uchylenia decyzji jako niezgodnych z prawem, bez konieczności ich szczegółowej oceny w aspekcie drugiego zarzutu. Przyjąć należy, że wymieniony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 kpa, będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego , a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, niemieszczącą się w gamie efektów wykładni prawa istniejącego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia16 grudnia 2009 II OSK 1926/08). Na tle regulacji ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu to sporządzenie w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo wniesienie sprzeciwu – to doręczenie stosownej decyzji. Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do wykonywania robót budowlanych w 31 dniu od daty zgłoszenia jest działaniem co do zasady legalnym. "Oba" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika uprawnienie organu do sporządzenia decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelacją pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 31 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do wykonywania robót. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to – legalne w danej chwili – zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy kpa nie nakładają na stronę takiego /tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu/ postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa / por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II S.A. 1474/82 –ONSA 1982/2/107. Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zawiadomienie ma 30 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji , czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do wykonywania robót, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 kpa, sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 kpa, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków : ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. 5 art. 30 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję , której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną / a więc i sprzeciw za zgłoszony/ najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona skarżącej po upływie terminu 30 dni od zgłoszenia. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona. Powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg. stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji. Zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" wobec zamiaru wykonania robót budowlanych a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu w/w pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego. Skoro ostatecznie omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu. Niezależnie jednak od tego trzeba stwierdzić, że drugi z podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów nie jest trafny. Zawarty w zgłoszeniu opis zamierzonej inwestycji wprost wskazuje, że nie odpowiada ona robotom opisanym w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, lecz jest budową obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie ustalenia i stanowisko organu w całości ocenić należy pozytywnie. W kwestii tej zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma w zasadzie rozbieżności, a poglądy wyrażone m. in w wyrokach : II OSK 1926/08 z dnia 16 grudnia 2009 r., II OSK 1361/08 z dnia 4 września 2009 r. II OSK 1958/08 i II OSK 1963/08 z dnia 16 grudnia 2009 r. Sąd podziela. Na koniec odnotować trzeba, że organ odwoławczy, obok przyjętej w I instancji podstawy sprzeciwu (art. 30 ust.6 pkt 1), przyjął także i zupełnie nową (art. 30 ust. 6 pkt 2). Zastrzec więc należy, że wydanie w trybie odwoławczym decyzji wyłącznie w oparciu o inną materialnoprawna podstawę, wymagającą poczynienia nowych ustaleń, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i prawa strony. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.