II SA/Gl 1534/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2025 r. sprawy ze skargi I. S., K. S. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 26 października 2023 r. nr 1098.LXXXII.2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 26 października 2023 r. Rada Miasta Częstochowy (dalej: "organ" lub "Rada"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, w skrócie: "u.s.g."), art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, w skrócie: "u.p.z.p.") i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), podjęła uchwałę nr 1098.LXXXII.2023 (dalej: "uchwała" lub "plan miejscowy" lub "plan") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar położony w Częstochowie, w dzielnicy Błeszno, w rejonie ulicy Kusocińskiego. Pismem z dnia 31 października 2024 r. skarżący - I. S. i K. S., reprezentowani przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Ich zdaniem doszło do utraty możliwość zabudowy działki nr [...], znajdującej się w obrębie ewidencyjnym nr [...], w Częstochowie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], czyli nadużycia władztwa planistycznego i sprzeczności postanowień planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Rady nr [...] z dnia [...] r. (dalej w skrócie: "studium"). Działka w ewidencji gruntów jest oznaczona symbolem RV a w połowie ŁV, klasa jej gleby jest bliska nieużytkom, co wyklucza rolne zagospodarowanie. W studium miała symbol RZ i mogła być zabudowana zagrodowo, rodzinnymi ogródkami działkowymi, obiektami i urządzeniami sportowymi (por. punkt 1.3.3 2.2, str. 159 studium). Skarżący uznali, że najlepiej byłoby przekształcić ich działkę w zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podkreśliła, że Prezydent Miasta Częstochowy w terminie przedstawił przedmiotową uchwałę organowi nadzoru - Wojewodzie Śląskiemu wraz z wymaganymi załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych. Zarówno zapisy planu miejscowego, jak i zebrana dokumentacja, potwierdziły prawidłowy przebieg procedury jej podjęcia oraz uzyskały akceptację organu nadzoru. W studium nieruchomość stanowiąca własność skarżących oznaczona jako działka nr [...] zlokalizowana była w obszarze oznaczonym symbolem RZ - obszary rolnicze i porolnicze, dla którego studium ustaliło jako podstawowy kierunek zagospodarowania przestrzennego - tereny rolnicze. Kierunkami dopuszczalnymi dla tego obszaru są również zabudowa zagrodowa (z zastrzeżeniem pkt 3a) oraz działalność rolnicza w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, lasy i zalesienia, wody powierzchniowe, rodzinne ogrody działkowe (z zastrzeżeniem pkt 3a i 3b), obiekty i urządzenia sportowe (z zastrzeżeniem pkt. 3a i 3b), zieleń urządzona i rekreacyjna, urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii (z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i biogazowni) o mocy przekraczającej 100 kW. Biorąc pod uwagę tak sprecyzowane ustalenia studium nie ma obowiązku określania w miejscowym planie przeznaczenia ustalonego jako kierunek dopuszczalny. Stanowi on katalog przeznaczeń fakultatywnych. W związku z powyższym ustalenie w planie miejscowym terenu rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonego symbolem RN, w granicach obszarów rolniczych i porolniczych określonych w studium, nie stanowi naruszenia prawa. Odnosząc się do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP Rada zaznaczyła, że ustalenia planu nie naruszają prawa własności skarżących, którego treścią jest uprawnienie do posiadania, korzystania oraz rozporządzania rzeczami. Właściciel nie traci możliwości posiadania, korzystania i rozporządzania swoją własnością (por. art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Jeżeli wykaże szkodę, będącą następstwem uchwalenia planu może ubiegać się o stosowne odszkodowanie. W związku z powyższym za bezpodstawny uznała zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.zp. Zdaniem Rady procedura sporządzenia planu miejscowego była prowadzona w sposób jawny, przejrzysty i umożliwiający udział społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym. Nie była w żaden sposób podważona w procesie sprawdzenia zgodności z przepisami prawa przez organ nadzoru. W procedurze wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu skarżący skorzystali z prawa wniesienia uwagi do projektu planu miejscowego, wnosząc o przeznaczenie terenu działki nr [...], obręb [...], pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wyłączenie terenu tej działki z obszaru opracowania planu. Uwaga została rozpatrzona przez Prezydenta Miasta Częstochowy negatywnie i to stanowisko to podzieliła Rada. Wyłączenie terenu działki skarżących z obszaru opracowania było niemożliwe ze względu na ustawowy wymóg określenia granic opracowania planu miejscowego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) oraz obowiązek zgodności planu miejscowego z intencyjną uchwałą. W związku z powyższym, zdaniem Rady, również pozostałe zarzut skargi, dotyczące naruszenia art. 32 i art. 64 Konstytucji RP nie są zasadne. Plan sporządzony został w następstwie podjęcia przez Radę uchwały intencyjnej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w Częstochowie, w dzielnicy Błeszno, w rejonie ulicy Kusocińskiego. Obszar sporządzanego projektu planu obejmuje teren o powierzchni ok. 119 ha, a głównym elementem struktury użytkowania obszaru objętego planem są nieużytkowane tereny porolnicze, w znacznej części zadrzewione w wyniku naturalnej sukcesji, które w ewidencji gruntów oznaczone są jako grunty rolne klasy bonitacyjnej RIVb i RV oraz grunty łąk i pastwisk klasy bonitacyjnej ŁIV i PslV. Przyrodniczo jest to rozległy kompleks wilgotnych łąk (ostrożeniowych i wyczyńcowych), zwany "Łąkami Błeszeńskimi". Są one dobrze wykształcone, mają bujną ruń i bogaty skład florystyczny wraz ze stanowiskami roślin chronionych (storczyk kukułka szerokolistna i storczyk podkolan biały) oraz kompleksami szuwar. Łąki są miejscem występowania wielu zagrożonych wyginięciem zwierząt i gatunków ptaków chronionych, np. przepiórka, derkacz, czajka, rycyk, sowa uszatka, białorzytka, kląskawka, gąsiorek. W studium w granicach obszaru objętego planem, wyznaczono obszar cenny przyrodniczo, natomiast w Opracowaniu Ekofizjograficznym wyznaczono ten teren jako wskazany do objęcia ochroną, bowiem takie zbiorowisko łąk ostrożeniowych, wskutek zmian w kulturze rolnej, jest zagrożone w swej egzystencji. Z tego powodu ten teren jest objęty ochroną i został oznaczony symbolem ZN - zieleń naturalna z zakazem zmiany użytkowania i ukształtowania terenu. W celu zapewnienia możliwości realizacji ochrony tego najcenniejszego obszaru, w planie ustalono przeznaczenie rolne (RN) dla terenów sąsiednich, mających stanowić bufor w stosunku do zjawisk antropogenicznych. Rada realizuje zatem kierunki polityki przestrzennej miasta Częstochowy oraz zadania z celu publicznego z zakresu ochrony przyrody, wyznaczone w dokumentach specjalistycznych, co jest zgodnie z art. 6 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), oraz ma na celu ochronę walorów przyrodniczych terenu występowania roślin i zwierząt objętych ustawową ochroną gatunkową, a także ochronę krajobrazową realizowaną przez ustalony zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest akt prawa miejscowego - uchwała Rady z dnia 26 października 2023 r. nr 1098.LXXXII.2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar położony w Częstochowie, w dzielnicy Błeszno, w rejonie ulicy Kusocińskiego, na co wskazuje art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Oceny zgodności z prawem planu miejscowego dokonuje się według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (por. art. 7 Konstytucji RP i np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 809/21). Oznacza to obowiązek zbadania, czy pominięcie obligatoryjnego elementu normatywnego planu według przepisów na datę podjęcia uchwały, stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa, należy powiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3083/13). Odnosząc się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższą konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 367/22 i 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04 i 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w swoim pierwotnym brzmieniu przewidywał, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Brzmienie tego przepisu uległo zmianie na mocy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Zgodnie z art. 41 pkt 5 przywołanej ustawy o rewitalizacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.". Zatem ocena naruszeń przy uchwalaniu planu w zakresie zasad uchwalania winna odnosić się do istotnych naruszeń zasad (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 515/22), co należy powiązać z normą ustawową określoną w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2251/22). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 i 6 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1733/23). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2727/22). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 i 6 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1733/23). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 396/21). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2345/14; 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 i 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 367/22). Dodać należy, że w świetle zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP), to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Sąd administracyjny nie może natomiast oceniać rozwiązań planistycznych pod kątem celowości (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1101/20; 25 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 1381/24; 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1879/22). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2024r. sygn. akt II OSK 2318/23). Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w związku z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20 i 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2327/22). W tym miejscu należy zaakcentować, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania (por. art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17). Prawo własności nie jest prawem "niezbywalnym" i może zostać ograniczone. Jak bowiem wynika z art. 140. ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, w skrócie: "k.c.") w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wśród wielu ustaw szczególnych, które wprowadzają ograniczenia prawa własności, można wymienić w szczególności: ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami, ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (por. Teresa A. Filipiak w Komentarz do art. 140 Kodeksu cywilnego, system informacji prawnej LEX). Na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co na dzień podjęcia zaskarżonej w części uchwały określało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), obowiązujące od dnia 24 grudnia 2021 r., oraz przesłankę formalnoprawną, rozumianą jako zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Obie wymienione przesłanki zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zwanej intencyjną a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14. Same zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15). Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska." (cytat). Zdaniem Sądu organ wyważył prawo własności skarżących oraz potrzeby ochrony środowiska, zwłaszcza art. 71-73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54, w skrócie: "p.o.ś."), kierując się m.in. takimi podstawowymi zasadami, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasada prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1165/22 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 452/24). Pamiętać przy tym należy, że w świetle ogólnych zasad kontroli legalności aktów planowania przestrzennego ingerencja Sądu w sferę dyskrecjonalnej władzy jednostki samorządu terytorialnego realizującej władztwo planistyczne jest możliwa tylko wówczas, gdy granice tego władztwa zostały w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, przekroczone. Sytuacja taka nie zachodzi w realiach niniejszej sprawy. W tym aspekcie na uwagę zasługuje jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że (cytat): "w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). (...) stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. (...) studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. (...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/14). W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska, że dopiero przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad jego sporządzania i może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza jeżeli inne jest przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym (por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Warszawa 2002, s. 86 i nast., także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt lI OSK 1794/18, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 393/19). Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 35/20). W studium nieruchomość stanowiąca własność skarżących (oznaczona jako działka nr [...]) była w obszarze oznaczonym symbolem RZ - obszary rolnicze i porolnicze, dla którego studium ustaliło jako podstawowy kierunek zagospodarowania przestrzennego - tereny rolnicze. Kierunkami dopuszczalnymi dla tego obszaru są zabudowa zagrodowa (z zastrzeżeniem pkt 3a) oraz działalność rolnicza w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, lasy i zalesienia, wody powierzchniowe, rodzinne ogrody działkowe (z zastrzeżeniem pkt 3a i 3b), obiekty i urządzenia sportowe (z zastrzeżeniem pkt. 3a i 3b), zieleń urządzona i rekreacyjna, urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii (z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i biogazowni) o mocy przekraczającej 100 kW. Jednocześnie w pkt 1.3.2. (Kierunki przeznaczenia terenów dla wszystkich obszarów studium) ustalono, że podstawowe kierunki przeznaczenia terenów określają główne, przeważające funkcje, które w obrębie danego obszaru mogą obejmować jeden lub więcej podstawowych kierunków przeznaczenia terenów. Sąd podziela poglądy doktryny, że strefy ochronne stanowią przykłady obszarów specjalnych, tworzonych na potrzeby ochrony środowiska gruntowo-wodnego, rozumianych jako przestrzeń, na której obowiązuje specyficzny reżim prawny, na których obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów (por. J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym) oraz R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). System Prawa Administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne, C.H. Beck, Warszawa 2017). W studium, w granicach obszaru objętego zarówno uchwałą intencyjną, jak i planem miejscowym, wyznaczono obszar cenny przyrodniczo (por. Opracowanie Ekofizjograficzne i Prognoza oddziaływania na środowisko), jako wskazany do objęcia ochroną. W tej sytuacji, zapis § 14 pkt 1 planu miejscowego i wprowadzenie zakazu zabudowy, oznaczonego symbolem RN, w granicach obszarów rolniczych i porolniczych określonych w studium, nie stanowi naruszenia prawa. Każda nieruchomość jest, co do zasady, inna, m.in. w aspekcie jej parametrów przestrzennych (m.in. wielkość, lokalizacja, kształt, dotychczasowe zagospodarowanie) oraz sytuacji prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1856/23). Jeżeli interes publiczny, w tym potrzeba ochrony środowiska, uzasadniają wprowadzenie określonych ograniczeń na działce skarżących, to okoliczność, że podobne ograniczenia nie zostały wprowadzone na nieruchomościach, które mogą być uznane za podobne, nie skutkuje tym, że potrzeba ochrony wspomnianego interesu publicznego w odniesieniu do działki skarżących przestaje być aktualna. Zważywszy na poczynione powyżej rozważania, Sąd, nie podziela stanowiska skargi w zakresie niezgodności treści planu miejscowego z zapisami studium. Nie można również podzielić stanowiska, że ingerencja w interes prawny skarżących nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i prognozy oddziaływania na środowisko (por. wyłączenie działki z obszaru wiązałoby się ze zmianą granic obszaru objętego planem zawartego w uchwale intencyjnej, k. 427 akt administracyjnych, tabela punkt 2). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).