II SA/Gl 1651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej S. K., decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej matką S. K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wydanym dnia [...] r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. Nie da się jednak ustalić, od kiedy niepełnosprawność ta istnieje. Stąd też w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.). Nadto, mąż matki skarżącej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje także w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że matka choruje od kilku lat, a stan jej zdrowia stale się pogarsza. Stąd też wymaga całodobowej opieki, co potwierdza wywiad środowiskowy. Opieki tej nie jest w stanie sprawować mąż matki z powodu stanu zdrowia. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zacytowaniu treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podzieliło pogląd tego organu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, bowiem matka skarżącej jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie kwestionując faktu, że matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, stwierdziło zatem, że ustawodawca wykluczył możliwość przyznania świadczenia. O ile zaś mąż matki nie może sprawować opieki z powodu stanu zdrowia, winien ubiegać się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, co umożliwiłoby wystąpienie z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Przywołując orzecznictwo sądowe, skarżąca podniosła, że wykładnia celowościowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji, nawet jeżeli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która co prawda nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz małżonek nie może sprawować tej opieki z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Na taką możliwość wskazuje też przepis art. 16 ust. 1 ustawy, dotyczący zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że jej ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad matką z racji wieku oraz ze względów zdrowotnych, tj. z powodu bardzo dużego niedosłuchu i choroby oczu. Wreszcie, skarżąca przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wyrokiem z 21 października 2014r., wydanym w sprawie o sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Innymi słowami organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona w dorosłym życiu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 "b" u.s.r., jako niemożność upatrywania w jego treści, przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18 czy 25 roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1 "b" u.s.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału potrzeby działań legislacyjnych, ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonałby zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione ochrony. Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, było nieposiadanie przez ojca skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie podstawą wniosku o świadczenie pielęgnacyjne był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14). Z wyroków tych wynika, iż brak rzeczywistych możliwości sprawowania opieki, w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazany być może również innymi dowodami. Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Wniosek taki wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1373/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Jednakże z akt postępowania, a zwłaszcza wywiadu środowiskowego wynika jednoznacznie, że mąż matki skarżącej, jest w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny. O ile można zgodzić się ze skarżącą, że z uwagi na wiek (82 lata) oraz stan zdrowia (niedosłuch i choroba oczu), nie jest w stanie sprawować wszystkich czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych, to jednak jego sytuacja finansowa pozwala na pokrycie wydatków na sprawowanie opieki przez inne osoby. Z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że matka skarżącej posiada emeryturę w kwocie 1.233 zł, zaś jej ojciec w kwocie 2.378 zł. Nadto, matce skarżącej przyznano pomoc społeczną w postaci podstawowych usług opiekuńczych w wymiarze 3 razy w tygodniu po 2 godziny. Zdaniem składu orzekającego, sytuacja finansowa rodziny i przyznana pomoc w formie usług opiekuńczych, pozwala na stwierdzenie, że aczkolwiek ojciec skarżącej nie jest w stanie sprawować nad nią osobistej pieczy, to jednak możliwe jest skorzystanie z usług opiekuńczych innych osób, nawet odpłatnie, co pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Skarżąca urodziła się bowiem w [...] r. i z uwagi na wiek, powinna podjąć zatrudnienie. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że jej sytuacja majątkowa jest trudna po rozstaniu z mężem, gdyż poprzednio nie pracowała, opiekując się córką w wieku 7 lat. Dopiero rozpoczęła też starania o przyznanie alimentów. Stąd też trudnej sytuacji finansowej nie powinno rekompensować świadczenie pielęgnacyjne z racji opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem w pierwszym rzędzie obowiązek alimentacyjny obciąża jej męża, posiadającego emeryturę w kwocie 2.378 zł i nie legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. Przy odmiennym rozumowaniu współmałżonek o nieznacznym stopniu niepełnosprawności byłby w gorszej sytuacji niż osoba, która nie legitymuje się w ogóle takim orzeczeniem lekarskim. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że nie może podjąć pracy z racji całodobowej opieki nad matką. Niewątpliwie matka skarżącej wymaga takiej opieki, lecz jej współmałżonek może partycypować w kosztach usług opiekuńczych i czuwać przy niej. Brak zatem podstaw do przyjęcia, aby istniały obiektywne przeszkody w podjęciu pracy przez skarżącą, chociażby w niepełnym wymiarze. Stąd też nawet celowościowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie pozwala na przyjęcie, aby współmałżonek matki skarżącej w świetle art. 23 i art. 27 k.r.i.o., nie był w stanie partycypować finansowo w sprawowaniu opieki nad nią. Prawidłowo zatem organy obydwu instancji orzekły o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z racji opieki nad matką, gdyż jej obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek męża matki skarżącej. Dopiero uzyskanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez ojca skarżącej pozwalać będzie na stwierdzenie, że skarżąca jako córka jest zobligowana do alimentacji na rzecz matki, który to obowiązek może spełniać w formie opieki. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). ec