II SA/Gl 196/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2, § 3 i § 4. Rada Miejska w Zabrzu w dniu 11 kwietnia 2011 r. przyjęła uchwałę, nr VIII/74/11 "w sprawie: wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Zabrze". Jako podstawę prawną tego aktu wskazano m.in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 40 ust. 8 i 9 oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Akt został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 14 czerwca 2011 r., nr 127, poz. 2433 i wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada Miejska w Zabrzu przyjęła w § 2 uchwały całkowitą, należną opłatę za okres co najmniej 1 roku za zajęcie, na prawach wyłączności, pasa drogowego w celu parkowania w sposób określony znakiem drogowym D-18a na "kopercie" określonej drogowym znakiem poziomym P-20, o wymiarze normatywnym, w wysokości od 3.000 złotych do 14.400 złotych, w zależności od rodzaju samochodu (osobowy/ciężarowy), miejsca (na jezdni/poza jezdnią) i rodzaju drogi (gminna/ powiatowa/wojewódzka/krajowa). W § 3 organ określił, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane będzie jak zajęcie pasa drogowego przez całą dobę. Ponadto, w § 4 Rada określiła, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktuje się jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł w dniu 30 grudnia 2013 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach, zarzucając: 1) wydanie uchwały z naruszeniem przepisów art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 137 w zw z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) poprzez ustanowienie, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane będzie jak zajęcie pasa drogowego przez całą dobę oraz że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktuje się jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego w sytuacji, gdy takie zapisy uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie treści ustawy i wykraczają poza wyraźną kompetencję rady gminy, która nie została upoważniona do ustalenia sposobu obliczania opłat, a jedynie ustalenia wysokości ich stawek; 2) wydanie z naruszeniem przepisów art. 40 ust. 8 w zw z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustanowienie zryczałtowanej opłaty za okres co najmniej 1 roku za zajęcie pasa drogowego w celu parkowania na prawach wyłączności (tzw. "koperta") w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona jedynie do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem Prokuratora, powyższe naruszenie prawa ma zaś charakter istotny i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zabrze wniósł o jej oddalenie, bowiem powtórzenie w § 3 i § 4 uchwały przepisów ustawy o drogach publicznych, miało na celu usystematyzowanie i kompleksowe ujęcie regulacji w zakresie zajęcia pasa drogowgo, co jest dopuszczalne, zaś ustalenie zryczałtowanych opłat za zajęcie pasa drogowego na zasadzie wyłączności na okres co najmniej 1 roku (§ 2 uchwały), ma umocowanie w treści art. 40 ust. 4 ustawy, gdyż różnicuje stawki ze względu na okres zajęcia, rodzaj drogi, posadowienie “koperty" względem jezdni oraz rodzaj samochodu, który ma na zajętym pasie drogowym parkować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwazył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona uchwała w częściach, określonych w § 2, § 3 i § 4, zapadła z naruszeniem prawa, które należy zakwalifikować do kategorii istotnego w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowgo, pomimo upływu roku od jego podjęcia. Kontrola aktu sprawowana jest wg stanu prawnego z daty jego podjęcia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Jak trafnie podniósł Prokurator, samorządowy prawodawca zobowiązany jest działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2737/11), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Kr 749/00 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 1993 r., sygn. III SA 2017/92). Orzeczenia te potwierdzają regułę, że "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zaliczył naruszenie przepisów, które wyznaczają kompetencje do podejmowania uchwał. Radzie gminy wolno zatem poruszać się wyłącznie w granicach ściśle, literalnie interpretowanej delegacji ustawowej wynikajacej z: – art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; – art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. – art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; Tak określone ustrojowe uregulowania prawne pozwalają na stwierdzenie, że Rada Miejska w Zabrzu w uchwale z dnia 11 kwietnia 2011 r. wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje, a to w zakresie postanowień zawartych w § 3 i § 4, które pozostają w kolizji z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, udzielającym organowi delegacji tylko do ustalenia wysokości stawek opłat. Przepis ten w żadnym razie nie upoważnia rady gminy do ustalania sposobu obliczania jej opłaty i wprowadzania definicji, jak należy rozumieć określone w ustawie stany faktyczne (zajmowanie pasa drogi przez okres krótszy niż 24 godziny, czy powierzchni mniejszej niż 1 m2). Kwestie te zostały zaś uregulowane w art. 40 ust. 4, 5, 6 i 10 ustawy. Zasadnie zarzucił zatem Prokurator, że ustanowione w § 3 i § 4 uchwały sposoby ustalania opłaty zostały uregulowane wprost w art. 40 ust. 4 oraz art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, a więc zabieg legislacyjny, polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych zapisów ustawy stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w zw z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy, stanowiącej delegację. Paragraf 149 tegoż rozporządzenia wyklucza także formułowanie w akcie niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Regulowanie w akcie prawa miejscowego materii już rozstrzygniętej w ustawie jest całkowicie zbędne i stanowi niepożądany pozór prawotwórstwa. Wbrew stanowisku Gminy, brak jest merytorycznego uzasadnienia do przenoszenia do jej treści wprost przepisów ustawy drogowej, które miałoby prowadzić do dopuszczalnego - na zasadach wyjątku - uczynienia aktu bardziej czytelnym i zrozumiałym. Pogląd taki wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. III SA/Po 555/13 oraz sygn. III SA/Po 541/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2012 r., sygn. II SA/G1 265/12. Wskazać należy, że art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wyraźnie uzależnia wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego od: liczby dni zajmowania miejsca, ustalonej przez organ stawki za zajęcie 1 m2 oraz wielkości zajmowanej powierzchni (liczba metrów kwadratowych). Przepis art. 40 ust. 8 ustawy, zakłada natomiast uchwalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie wysokości dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stąd sposób ustalenia w § 2 uchwały "całkowitej opłaty rocznej", w formie zryczałtowanej, za zajęcie tzw. "koperty", w celu wyłącznego na niej parkowania sprawił, że organ bez podstawy prawnej uniezależnił faktycznie (oderwał) wysokość należnej opłaty od zajmowanej powierzchni. Wprowadzenie zatem jednorodnej opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego nastąpiło z naruszeniem upoważnienia ustawowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Go 897/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r., sygn. II GSK 866/10). Odnosząc się zaś do argumentacji Gminy, zawartej w odpowiedzi na skargę, że zapis § 2 uchwały, ma umocowanie w treści art. 40 ust. 4 ustawy, gdyż różnicuje stawki m. in. ze względu na okres zajecia pasa drogowgo (powyżej 1 roku), wyjaśnić przyjdzie, że kryteria ustalania stawek określa precyzyjnie art. 40 ust. 3 ustawy. I tak, przy ustalaniu stawek, o których mowa m. in. w ust. 8 (co dotyczy kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokosci jezdni, 4) rodzaj urządzenia lub obiektu umieszczonego w pasie drogowym. Zatem wbrew stanowisku Gminy, ustawodawca nie wprowadził kryterium w postaci czasu zajęcia pasa drogowego, co jest oczywiste w sytuacji, gdy sposób naliczania opłaty został uregulowany ustawowo (art. 40 ust. 4, 5, 6 i 10 ustawy), zaś przypadek zajęcia pasa drogowgo na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, do czego nawiązuje § 2 zaskarżonej uchwały, został wymieniony w art. 40 ust. 4 ustawy. Przepis ten jednoznacznie stanowi zaś o liczbie dni za zajmowanie pasa drogowego i stawce opłaty za zajecia 1 m2 pasa drogowego. W konsekwencji, nie jest prawnie dopuszczalne wprowadzenie opłaty zryczałtowanej, nawet jeżeli tego rodzaju zabieg miał na celu obniżenie jej wysokości, co miałoby wynikać z matematycznego przeliczenia. Wreszcie, nie mogła odnieść skutku argumentacja, podniesiona w toku rozprawy, że za legalnością uchwały przemawia fakt niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Tego rodzaju rozumowanie prowadziłoby do podważenia celu i sensu sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając istotne naruszenie prawa co do zaskarżonych zapisów uchwały Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 kwietnia 2011 r., uwzględnił skargę poprzez wyeliminowanie § 2, § 3 i § 4 uchwały z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jednakże mając na uwadze fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, sąd amdinistracyjny nie wydał rozstrzygnięcia o niewykonalności aktu w trybie art. 152 tej ustawy, bowiem dopiero uprawomocnienie wyroku rodzić będzie skutek prawny. Wniosek taki należy również wyprowadzić z treści art. 61 § 3 ustawy. sw