II SA/Gl 259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. i J. H. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Z.B. oraz J. H. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w G. z wezwaniem o zwrot opłat za wydanie kart pojazdu marki [...] o nr rej. [...], który stanowi ich współwłasność. We wniosku tym powołali się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (aktualnie Trybunał Sprawiedliwości WE) oraz Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (dalej rozporządzenie MI z 2003 r.) odpowiednio z przepisami Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejskich (aktualnie Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( dalej u.p.r.d.) oraz Konstytucji R.P. Pismem z dnia [...] nr [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w G., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta G., odmówiła wnioskowanego zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Odnosząc się do treści wezwania poinformowała, że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. Powyższy przepis obowiązywał zaś do dnia 14 kwietnia 2006 r., a zatem w czasie dokonywania rejestracji przedmiotowego samochodu organ miał obowiązek pobrać opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości wymienionej w tym przepisie. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, organ podkreślił, że zakwestionowany tym wyrokiem przepis rozporządzenia utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., co w ocenie organu przesądzało o konieczności jego stosowania w dacie pobrania spornej opłaty. Jednocześnie organ poinformował i pouczył autorów wniosku o możliwości wniesienia skargi na swoją czynność do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. Z. B. i J. H. wezwali Prezydenta Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa w kwestii zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sprecyzowali oni swoje żądanie domagając się zwrotu kwoty 425 zl stanowiącej różnicę miedzy pobrana opłatą, a aktualną wysokością tej opłaty. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. organ ponownie poinformował aktualnie skarżących o braku podstaw do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, powołując się na swoje wcześniejsze stanowisko zajęte w tym przedmiocie. W dniu 5 stycznia 2011 r. Z. B. i J. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na akt Prezydenta Miasta G. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zwrot uiszczonej nadpłaty za wydanie karty pojazdu domagając się nakazania organowi zwrotu tej nadpłaty i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się ponownie na wyrok Europejskiego Trybunału WE oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. negując jednocześnie stanowisko organu wskazującego na obowiązek stosowania przez niego przepisu prawa, który tym wyrokiem został uznany za niezgodny z prawem UE oraz Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G., zastępowany przez radcę prawnego K. G., wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pobrana od skarżących opłata za kartę pojazdu była zgodna z obowiązującym wówczas stanem prawnym, tak co do jej wysokości, jak i obowiązku jej pobrania. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznającego za niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. ustalającego wysokość przedmiotowej opłaty organ podkreślił, ze w wyroku tym TK wskazał, że przepis ten utraci moc obowiązującą dopiero w dniu 1 maja 2006 r. Wobec tego organy zobligowane były do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu aż do utraty jego mocy obowiązującej. Prezydent Miasta wskazał przy tym na tę część uzasadnienia wyroku Trybunału, w której wyjaśniono motywy odroczenia w czasie wejścia w życie orzeczenia. Ponadto organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, wskazując, że skutki wydania niekonstytucyjnego przepisu nie mogą obciążać podmiotów, które zgodnie z zasadą legalności muszą stosować obowiązujące prawo. Późniejsza zmiana przepisów nie może stanowić podstawy do żądania zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu. Ponadto organ podniósł, że w dacie pobrania opłaty powołane przez skarżących orzeczenie TK nie zostało jeszcze wydane. Dodał też, że nieuprawnionym jest traktowanie pobranej opłaty jako bezpodstawnego wzbogacenia organu administracji. Prezydent Miasta G. podniósł tez, ze sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygnięcia o zasadności roszczenia wynikającego z przepisów kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że w kwestii właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Omówiony warunek formalny został w sprawie spełniony, bowiem skarga została wniesiona w terminie oraz poprzedzono ją wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie MI z 2003 r. obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżących samochodu marki [...] o nr rej. [...]. Wskazany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. został w dniu 17 stycznia 2006 r. uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( wyrok w sprawie U 6/04). Zdaniem T.K. określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł została zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie był zaś umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji innych założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że ustalona opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednakże w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem, gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie składu orzekającego Sądu odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym był on w zgodny z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i zgodny z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. był od chwili jego wydania niekonstytucyjny, jako wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny jego niekonstytucyjności. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji nie oznacza zatem, że do upływu terminu tego odroczenia przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. był zgodny z Konstytucji i dopiero od tej daty staje się on z niekonstytucyjny. Samo odroczenie orzeczenia miało bowiem na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi zatem dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu rozporządzenia uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą, a który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją miał taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są zaś władzą odrębną i niezależną o innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. Ten ostatni kontroluje bowiem także władzę ustawodawczą do czego nie są upoważnione inne sądy . W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są jednak niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że orzekając w danej sprawie związani są oni jedynie aktami rangi ustawowej. W zasadzie zgodnie się przyjmuje zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić zgodność przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. U 2/97, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (zob: uchwały NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. akt. OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2 poz. 63; z 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136; czy wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006r., sygn. akt I OPS 4/05). Tym samym dokonując takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencją uznania przez skład orzekający niekonstytucyjności przepisu w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje Sądowi stwierdzenie, że kontrolowany akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącym zwrotu części pobranej od nich opłaty przy rejestracji samochodu w 2005 roku pomimo, że ich pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia i w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Nadmienić trzeba, że wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd i ocena prawna co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 545/09 oraz z dnia 26 marca 2012, sygn. akt II SA/Gl 163/12; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009r., sygn. akt III SA/Gd 453/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta G. ustali ,w jakiej wysokości skarżący winni byli uiścić opłaty za wydanie kart pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5u.p.r.d., a następnie zwróci skarżącym kwotę wartość tę przewyższającą. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego i niekwestionowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75,00 zł. Przy przyjęciu takiego ustalenia nienależnie pobrana część opłaty za wydanie kart pojazdu stanowić będzie różnicę pomiędzy kwotami uiszczonymi przez skarżących, a opłatami pobieranymi na podstawie rozporządzenia z 2006 r. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami należało uwzględnić skargę na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego aktu stosownie do art. 152, zaś o kosztach postępowania - na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 209 p.p.s.a.