II SA/Gl 371/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art. 36 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zmianami – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zmianami – dalej k.p.a.) w związku wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/GI 971/09 oraz z 23 września 2011 r. sygn. akt II SA/GI 72/11, po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. M. i T. M. budynku mieszkalnego jednorodzinnego (jako kontynuację budowy po wykonaniu części robót budowlanych) o danych charakterystycznych: pow. zabudowy 183,60 m2, pow. użytkowa 154,16 m2, kubatura 722,22 m3, na działce w C. przy ul. [...] o nr ewid. 2 obręb [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego ustalono, że inwestor przystąpił już do realizacji w/w inwestycji. W wyniku ponownej kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej PINB) przeprowadzonej w dniu [...] r. uzyskano informację, że roboty budowlane na nieruchomości nie są prowadzone. Budynek znajduje się w stanie surowym otwartym. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestorzy wystąpili z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, obejmującą kontynuację robót, częściowo zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...]. A. R. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w treści którego sprzeciwiła się wydaniu pozwolenia na kontynuację budowy przedmiotowego obiektu. Podniosła m. in., że nie zostały wykonane orzeczenia WSA w Gliwicach, wydane w niniejszej sprawie, a inwestycja narusza jej prawa. Poprzedni projekt budowlany jest wadliwy i powinien zostać odrzucony już w 2008 r. Część prac została wykonana już po uchyleniu projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę decyzją nr [...] z [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie odwołania A. R. od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że kwestia skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowana została w art. 37 ust. 2 p.b. Uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne, niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (w trakcie realizacji budowy obiektu budowlanego, czy w przypadku faktycznego wykonania wszystkich robót budowlanych). Z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane inwestycja jest formalnie zakończona, jeżeli została oddana do użytkowania. Tym samym, inwestycja może zostać zakończona - przez oddanie do użytkowania - wyłącznie wtedy, gdy inwestor uzyska nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedynie w przypadku, gdy w sprawie prowadzone było postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednakże, co wynika wprost z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r., przeprowadzona kontrola nie wykazała odstępstw od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji z art. 51 ust. 4 p.b., zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Odnosząc się do argumentów z odwołania organ zauważa, że w kwestii prowadzenia robót po wyeliminowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę władnym wypowiadać się jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego, który - jak wynika z akt sprawy - zajął już stanowisko w tej materii, zaś organy administracji architektoniczno - budowlanej nie posiadają kompetencji do podważania wiarygodności jego ustaleń. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. R., wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podała m. in., że Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. zatwierdził błędne i stronnicze postępowanie wznowieniowe organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, prowadzone bez poszanowania interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze silnego oddziaływania tegoż obiektu budowlanego, łamiąc zasady powołane w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Prace budowlane wykonywane były już po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/GI 971/09, ale organ nie podjął stosownych działań. Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/GI 72/11, stopień zaawansowania budowy nie był duży. W wykonaniu postanowień określonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r. i 23 września 2011 r. możliwe było podjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej działań eliminujących, względnie ograniczających, stopień oddziaływania prowadzonej inwestycji na sąsiednią nieruchomość, poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, gabarytów budynku, obniżenie konstrukcji, czy zmianę dachu. Projekt budowlany z [...] r. powinien być odrzucony w postępowaniu administracyjnym już w 2008 roku, z uwagi na wadliwość, braki techniczne, błędy i obszar oddziaływania inwestycji wykraczający poza granice działki inwestora. Projektant w każdym projekcie budowlanym, również w ostatniej wersji, po usunięciu rzekomych nieprawidłowości, zatwierdzonej decyzją z dnia [...] r., stara się ukryć prawdziwą powierzchnię zabudowy działki o nr ewid. gruntów 2, zabudowę działki nowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz usytuowanie inwestycji w bliskim sąsiedztwie działki nr 1, a niezbroszurowany projekt budowlany umożliwia w każdej chwili na wprowadzenie w nim dodatkowych uzupełnień. Przedłożony projekt, mimo dodatkowego terminu na usunięcie nieprawidłowości, w dalszym ciągu jest błędny, narusza interes osób trzecich, a obszar oddziaływania inwestycji bezsprzecznie wykracza poza granice działki inwestora. W zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] projekcie budowlanym nie ma m. in. żadnych danych dotyczących fundamentów budynku inwestora, co pozostaje poza wszelką kontrolą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 37 ust. 2 p.b. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W postanowieniu NSA z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. II OW 166/14, wskazuje się m. in., że interpretację tego przepisu przeprowadził NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 9/01 (publ. ONSA 2002, nr 2, poz. 59), wskazując, iż art. 37 ust. 2 p.b. posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy", a w dalszej części tego przepisu posługuje się odpowiednio wyrażeniami "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" i "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót". Wykładnia gramatyczna przepisu art. 37 ust. 2 pozwala więc na wyprowadzenie wniosku, iż pojęcie "rozpoczęcia budowy", o którym mowa w tym przepisie, odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę", zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić do wydania "decyzji o wznowieniu robót". Jak dalej stwierdza NSA powyższą interpretację potwierdza również wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 p.b. przez "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). NSA dodaje, że również z systematyki ustawy – Prawo budowlane wynika, iż postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych (rozdział 4 ustawy – Prawo budowlane) prowadzi organ architektoniczno-budowlany, który wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę. Natomiast już po rozpoczęciu robót budowlanych sytuację prawną budowy regulują przepisy rozdziału 5 – "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" (art. 41-60 Prawa budowlanego) i postępowania administracyjne związane z działalnością kontrolną przebiegu procesu budowlanego, w tym postępowanie naprawcze, prowadzą organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawo budowlane). Za wskazaną interpretacją art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przemawia więc również podział kompetencji pomiędzy organami architektoniczno-budowalnymi a organami nadzoru budowlanego. Zatem o tym, czy po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego (co miało miejsce również w niniejszej sprawie) powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o wznowieniu robót budowlanych, decyduje fakt rozpoczęcia budowy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Przedstawiona interpretacja art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jest prezentowana jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. postanowienia: z dnia 16 maja 2013 r., II OW 14/13, z dnia 8 lutego 2013 r., II OW 185/12, z dnia 27 listopada 2012 r., II OW 133/12, z dnia 20 września 2012 r., II OW 92/12, z dnia 27 stycznia 2011 r., II OW 84/10, wyrok z dnia 16 marca 2011 r., II OW 490/10). Przepis art. 37 ust. 2 p.b. nie reguluje właściwości organów do wydania wskazanych w nim decyzji, gdyż zawiera wyłącznie unormowanie przedmiotowe, czyli rozróżnienie na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. O właściwości organów w tym zakresie stanowią przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ architektoniczno-budowlany, a decyzję o wznowieniu robót budowlanych – właściwy organ nadzoru budowlanego. Art. 37 ust. 2 p.b. odwołuje się do art. 51 ust. 4 p.b. jedynie w zakresie formy decyzji, której uzyskanie jest wymagane, aby budowa mogła być wznowiona. Decyzja taka, wydana po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, zastępuje bowiem pozwolenie na budowę w przypadku, gdy budowa została rozpoczęta i nie została jeszcze zakończona. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego powinien więc prowadzić postępowanie naprawcze mające na celu ustalenie, czy w danym stanie faktycznym możliwa jest legalizacja rozpoczętej już budowy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, czy też konieczne jest wydanie innych decyzji np. decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zauważyć również należy, że Prezydent Miasta C. decyzją z [...] r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] r., uchylił ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei przedłożony projekt budowlany z 2014 r. dotyczy kontynuacji robót, co Wojewoda dodatkowo potwierdza w odpowiedzi na skargę. Skoro uchylona została ostateczna decyzja m. in. zatwierdzająca projekt budowlany, na podstawie której doprowadzono obiekt do stanu sprzed wstrzymania robót, a projekt z 2014 r. dotyczy ich kontynuacji, to dotychczas wykonane prace nie zostały zalegalizowane we właściwym trybie (por. również wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 490/10). Zauważyć należy, że PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., która stała się ostateczna, umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku, stwierdzając m. in., że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Merytorycznie zatem sprawy nie rozstrzygnął. W świetle powyższego orzecznictwa przyjęta argumentacja PINB może budzić poważne wątpliwości, skoro jednak było to odrębne postępowanie, przed innym organem, a decyzja stała się ostateczna, stąd brak jest podstaw do jej uchylenia w niniejszym postępowaniu. Gdyby prace na obecnym etapie były kontynuowane, bez formalnego zalegalizowania dotychczas wykonanych robót we właściwym trybie, Inwestorzy w przyszłości mogliby mieć trudności z zalegalizowaniem użytkowania wybudowanego obiektu (zob. art. 54 – 57 p.b.), co wymaga m. in. sprawdzenia pod kątem zgodności Inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Zatem i w ich interesie jest, by postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w przyszłości we właściwy sposób. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu, poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 p.b. Wszystkie te uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.