II SA/Gl 39/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 listopada 2024 r. nr SKO.4103.157.2024 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 września 2023 r. obecnie skarżąca - E. K., zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, planowanych do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], o pow. 4791 m2, położonej w C. w rejonie ul. [...]. Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego, a w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że mimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, organ I instancji winien był przeprowadzić pełną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p, przyjmując do analizy wszystkie nieruchomości zabudowane znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Jednocześnie w ocenie Kolegium przyjąć należało, że teren przedmiotowej działki ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że teren objęty wnioskiem ma kształt wydłużonego czworokąta, o wymiarach skrajnych ok. 24 m x 280 m i jest wykazany w ewidencji gruntów jako grunty orne RV i pastwiska trwałe PsV. Działka jest niezabudowana, położona wśród łąk i nieużytków. Od jej północno-wschodniej strony przebiega rów odwadniający, a od strony południowo-zachodniej, na długości ok. 23 m, przylega do działki nr [...] o użytku "dr", będącej własnością Gminy C.. W bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie terenu brak jest jakiejkolwiek zabudowy, a najbliższa znajduje się po drugiej stronie (tj. północno-wschodniej) ulicy [...], w pasie terenu pomiędzy ulicami [...] i [...]. Zgodnie z założeniami obowiązującego studium kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] r., Nr [...]), teren inwestycji położony jest w strefie zieleni rekreacyjnej - ZR. Ponadto większa część działki leży na obszarze dorzecza [...], w strefie dna dolin rzecznych o niekorzystnych warunkach gruntowych z przeważnie płytko zalegającymi wodami gruntowymi, miejscami zagrożonych podtopieniami wodami deszczowymi. Dalej organ I instancji stwierdził, że do analizy przyjęto obszar o promieniu ok. 81 m, tj. trzykrotność szerokości terenu inwestycji. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej mogącej stanowić podstawę dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ wskazał, że przeprowadził analizę zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w północno-wschodnim krańcu obszaru analizowanego, tj. zabudowę zlokalizowaną w innej jednostce urbanistycznej, położonej między ulicami [...] i [...], jednak z uwagi na lokalizację tej zabudowy, zdaniem organu nie może ona być podstawą dla ustalenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji. Jest to obszar nie tylko oddalony od terenu inwestycji, ale o odmiennym charakterze, również pod względem gruntowym i innymi cechami urbanistycznymi, od którego teren inwestycji jest odseparowany przebiegiem rowu odwadniającego oraz pasem nieużytku. Wokół terenu inwestycji, w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie w całym pasie terenu doliny brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Przedmiotowy teren jest usytuowany w obszarze urbanistycznym pozbawionym zabudowy, stąd zaproponowany sposób zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia kontynuacji zastanego układu przestrzennego i jest elementem obcym we wskazanej lokalizacji. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył podstawy prawne wydanej decyzji. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że budynki mieszkalne zawierające się w obszarze analizowanym, należą do odmiennej jednostki urbanistycznej. Jest to obszar nie tylko oddalony od terenu inwestycji, ale o odmiennym charakterze, również pod względem gruntowym o innych cechach urbanistycznych. Organ wywiódł, że znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane działki o nr [...], nr [...] i nr [...], podlegają pod odrębną jednostkę urbanistyczną. Fakt, że są one zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dostępnymi z tej samej drogi publicznej nic nie zmienia, bowiem ,,pas terenu" na którym znajduje się działka skarżącej znajduje się wśród łąk i nieużytków. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją typu związanego, a jest decyzją uznaniową, a organ I instancji może dowolnie kształtować ład przestrzenny. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy, podczas gdy w świetle art. 56 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, zaś w zakresie oceny zachowania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa istnieje pewien obszar swobody w działaniu organu, ale jest on ograniczony jedynie do tych przypadków, gdzie w świetle rozporządzenia z 2003 r. dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową wydawaną w ramach władztwa planistycznego gminy, a nie jest decyzją typu związanego - w sytuacji gdy w razie spełnienia wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p. organ administracji publicznej ma obowiązek wydać pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie; 3) art. 6 k.p.a. w postaci użycia pojęcia "pas terenu" nieznanego ustawie przez organ odwoławczy, które to pojęcie legło w znacznej większości u podstaw wydania decyzji odmownej przez ten organ - podczas gdy organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 4) art. 8 § 1 k.p.a., przejawiające się w naruszeniu zasady równego traktowania i bezstronności poprzez uniemożliwienie wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącej wskutek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wobec działek znajdujących się obok działki skarżącej, tj. działki nr [...] oraz nr [...], wydano pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, gdyż zostały postawione na nich budynki jednorodzinne, a znajdują się one na terenie objętym decyzją o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego; co więcej, na innych jeszcze działkach znajdujących się obok, a to na działce o nr [...] i nr [...] są wykonywane roboty budowlane mające na celu wybudowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego, zatem także wobec tych działek została wydana pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na wstępie przyjdzie przyznać rację skarżącej, że decyzja o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie jest decyzją uznaniową. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie powinno budzić wątpliwości (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2348/18; z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 37/19; z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1556/17). Decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., muszą być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1946/18). Błędne przekonanie organu odwoławczego w kwestii charakteru decyzji o warunkach zabudowy pozostawało jednak w niniejszej sprawie bez wpływu na jej wynik. W ocenie Sądu nie zostały bowiem spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazać wypadnie, że w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazać dalej przyjdzie, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że powołane rozporządzenie nie obowiązywało już w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, jednakże na mocy § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w tej samej sprawie (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed 26 lipca 2024 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 357/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 677/22). Wspomniana wyżej zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Oznacza to, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2013/19). Organ ma zatem obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występują niemal wyłącznie tereny niezabudowane (łąki i nieużytki). Jedynie na działce nr [...] znajduje się budynek, którego niewielki fragment wkracza w obszar analizowany. Z kolei działka nr [...] jest też zabudowana, jednakże posadowiony na niej budynek nie znajduje się w obszarze analizy. Działki nr [...] nie można brać w ogóle pod uwagę, albowiem trudno powiedzieć aby działka ta znajdowała się w obszarze analizowanym. Ponadto, zabudowania na tych działkach znajdują się w odrębnej jednostce urbanistycznej (MN), oddzielonej od terenu planowanej inwestycji rowem odwadniającym. W ocenie Sądu okoliczność, że nieznaczny fragment obszaru analizowanego obejmuje działki, na których znajduje się zabudowa (działka nr [...] i [...]), nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy albowiem usytuowane na tych działkach budynki nie znajdują się w obszarze analizowanym. W tej sytuacji brak było możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak tzw. dobrego sąsiedztwa). Żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynika to z analizy usytuowania działki inwestycyjnej względem istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (pkt 1 petitum skargi). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że poza wspomnianym na wstępie niniejszych rozważań zarzutem odnośnie charakteru decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2 petitum skargi), nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez użycie pojęcia "pas terenu" nieznanego ustawie przez organ odwoławczy (pkt 3 petitum skargi). Słusznie zauważyły organy, że określenie "pas terenu" nie jest wprawdzie nomenklaturą prawniczą, ale dla analizy architektoniczno - urbanistycznej, wykonywanej przez architekta stanowi logiczne i adekwatne określenie, najwłaściwiej charakteryzujące stan faktyczny. Ustanowiona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności nie polega na tym, aby organy nie mogły posługiwać się w swoich rozważaniach językiem potocznym. Wręcz przeciwnie, sformułowania z języka potocznego nierzadko będą miały istotny wpływ na kompletność i przejrzystość argumentacji towarzyszącej podjętemu rozstrzygnięciu. Z zasady tej wynika natomiast, że organ wydaje decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie doszło też do naruszenia wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej (pkt 4 petitum skargi). Nie sposób bowiem uznać, aby zabudowa na działkach nr [...] i [...] miałaby być analizowana w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób analogiczny do planowanej przez skarżącą zabudowy. Zasadniczo inny obszar obejmuje analiza sporządzona w niniejszej sprawie, a inny w tamtych sprawach. Inny jest też zakres działek sąsiednich. Wynika to z istoty i zakresu analizy (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Z kolei wskazane w skardze działki nr [...] i [...] nie występują na mapie zasadniczej, na której wrysowany jest obszar analizowany (załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji). Również pełnomocnicy skarżącej na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. nie potrafili wskazać, gdzie te działki są zlokalizowane. Nie sposób zatem odnieść się do tego zarzutu w zakresie dotyczącym tych działek. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl