II SA/Gl 397/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H. W., Z.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/792/2023/17197/RN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odpadów 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/792/2023/17197/RN Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odpadów. Powyższe postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy N. (dalej "Wójt" lub "Organ pierwszej instancji") ustalił wobec E.G. (dalej "Uczestniczka postępowania"), jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, składowanych na działce nr [...] w miejscowości C., Gmina [...]. W decyzji tej określono sposób i termin wykonania orzeczonego obowiązku oraz zobowiązano do pisemnego powiadomienia o wykonaniu nałożonego obowiązku. Decyzja została wydana w oparciu o art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 699; dalej "u.o.") i jest ostateczna. Pismem z 28 lipca 2023 r. H.W. i Z.W. (dalej "Skarżący") wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. W uzasadnieniu pisma wskazali, że byli stronami postępowania o usunięcie odpadów składowanych na działce nr [...] w miejscowości C., Gmina [...]. Postępowanie to zostało wszczęte na ich wniosek jako właścicieli sąsiadującej nieruchomości. Posiadają oni zatem interes prawny do zainicjowania postępowania w sprawie nieważności decyzji o usunięciu odpadów. Zaskarżonym postanowieniem, Kolegium działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), odmówiło wszczęcia, na wniosek Skarżących, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przed wszczęciem postępowania, na żądanie strony, należy ustalić, kto jest stroną postępowania w konkretnej sprawie. Tak więc podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny stosownie do art. 28 k.p.a. Przy czym przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Stroną postępowania w sprawie usunięcia odpadów, prowadzonego w trybie art. 26 ust. 1 u.o., jest posiadacz tych odpadów, którego definicja legalna zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby Skarżący byli posiadaczami odpadów co do których nałożono na Uczestniczkę postępowania obowiązek ich usunięcia. Wprost przeciwnie posiadaczką ww. odpadów jest Uczestniczka postępowania. Oprócz posiadacza odpadów status strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 u.o. mogą posiadać także inne podmioty. Jednakże ani treść decyzji z 22 czerwca 2022 r. ani akta sprawy nie przemawiają za uznaniem, że Skarżącym przysługiwał interes prawny w postępowaniu o usunięcie odpadów. Z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika czym – poza złożeniem wniosku w sprawie i interwencjami ze strony jednego ze Skarżących – kierował się Wójt uznając go za stronę postępowania. Zdaniem Kolegium Skarżącym nie przysługiwał interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów niezależnie od tego, że była im doręczona decyzja z 22 czerwca 2022 r. oraz pisma w sprawie. Postępowanie w sprawie usunięcia odpadów zostało wszczęte z urzędu, a sam fakt składania przez dany podmiot interwencji i żądań wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie, że podmiot ten staje się stroną postępowania. Okoliczność, że Skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiedniej nie powoduje, że automatycznie stają się oni stronami postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów. Interes prawny Skarżących w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego nie wynika z treści pisma z 28 lipca 2023 r., a zatem odmówiono wszczęcia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i uznanie, że Skarżący nie posiadali statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z 22 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością Uczestniczki postępowania, na którą Wójt nałożył obowiązek usunięcia odpadów. W toku postępowania zakończonego decyzją Wójta (m.in. w piśmie z 24 listopada 2021 r.) wskazana została przez Skarżących okoliczność negatywnego wpływu procesu gromadzenia odpadów na gruncie sąsiednim, polegająca na podtapianiu wodami opadowymi i roztopowymi oraz odchodami zwierzęcymi działki stanowiącej ich własność. Ponadto w zawiadomieniu o niewykonaniu obowiązku usunięcia odpadów z 27 marca 2023 r. podniesiono okoliczność tworzenia się oczka wodnego na długości 25 metrów wzdłuż granicy działki Skarżących. Materialnoprawną podstawą interesu prawnego Skarżących jest art. 144 k.c. Obowiązkiem Kolegium było wyjaśnienie interesu prawnego Skarżących albowiem przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowiło ustalenie, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2022 r. i udziału w nim w charakterze stron. Interes prawny Skarżących nie wynika ani z treści ich pisma z 28 lipca 2023 r. ani z akt sprawy i treści decyzji z 22 czerwca 2022 r. Zdaniem Kolegium Skarżącym nie przysługiwał interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z 22 czerwca 2022 r. Natomiast Skarżący w skardze podkreślili, że Wójt dopuścił ich do udziału w postępowaniu w charakterze stron. Zwrócili uwagę na znajdujące się w aktach sprawy składane przez nich pisma, w których opisano okoliczności potwierdzające istnienie ich interesu prawnego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (podtapianie działki wodami opadowymi i roztopowymi oraz odchodami zwierzęcymi), a tym samym do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2022 r.. Ponadto Skarżący wskazali, że materialnoprawną podstawą ich interesu prawnego jest art. 144 kodeksu cywilnego. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadniczo ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Przy czym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669; 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jest determinowany – co do zasady – normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść. Wobec tego to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r., II OSK 1399/09, opubl. w CBOSA). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, a jego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie czy w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże odrębność i samodzielność postępowania nieważnościowego jako sprawy procesowej nie zmienia materialnoprawnego charakteru sprawy. Oznacza to, że legitymację strony postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest decyzja o obowiązku usunięcia odpadów z art. 26 u.o., należy oceniać przez pryzmat art. 26 u.o. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przepisy u.o. nie wskazują sposobu ustalania kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zatem wobec braku regulacji o charakterze szczególnym, w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 26 u.o. zastosowanie znajduje ogólna regulacja art. 28 k.p.a. Okoliczność, że przepis art. 26 ust. 2 u.o. nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie to jest prowadzone z urzędu nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r., II OSK 2917/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 lutego 2019 r., II SA/Łd 1138/18 – opubl. w CBOSA). Nie można więc wykluczyć, że oprócz posiadacza odpadów (zdefiniowanego w art. 3 pkt 19 u.o.), status strony w takim postępowaniu będą również posiadały inne podmioty. Następnie należy zauważyć, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie wszczęcia takiego postępowania. Właściwy organ zobowiązany jest zweryfikować legitymację procesową wnioskodawcy w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przepisy regulujące ten tryb nadzwyczajny nie zawierają regulacji dotyczącej możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa taka jest zatem możliwa na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 61a k.p.a., z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyny podmiotowej może nastąpić tylko wtedy, gdy wnioskodawca w ogóle nie powołuje się na swój interes prawny, względnie brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a stwierdzenie tego braku nie wymaga postępowania wyjaśniającego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony - umorzeniem postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; 26 czerwca 2019 r., II OSK 1744/18 – opubl. w CBOSA). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. powinna mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy po wstępnej analizie żądania wszczęcia postępowania nie ma wątpliwości co do tego, że strona nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem (np. gdy podmiot zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania czyni to na podstawie ogólnych wartości uzasadniających prawidłowe działanie organu administracji w określonej formie). Natomiast jeśli jednostka powołuje się na swój własny interes prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy wówczas ustalenie posiadania przez nią interesu prawnego co do zasady wymaga określonych działań organu administracji, tj. procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz poczynienia ustaleń stanu faktycznego. W orzecznictwie podkreśla się, że tego rodzaju działania organu administracji publicznej mogą zostać przeprowadzone tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2024 r., I OSK 293/21, opubl. w CBOSA). Rozważanie przez organ administracji interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest bowiem sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym, analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2035/20, opubl. w CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, że brak interesu prawnego Skarżących w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 22 czerwca 2022 r. ma charakter oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka. Rację ma Kolegium, że samo faktyczne uczestniczenie danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie powoduje uzyskania statusu strony przez ten podmiot, jeżeli nie legitymuje się on interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź w rozumieniu przepisów szczególnych. Jednakże jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ocena, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania została przeprowadzona w oparciu o wniosek Skarżących z 28 lipca 2023 r., ale także o dokumentację zgromadzoną w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z 22 czerwca 2022 r. Stwierdzenie zatem, że Skarżącym nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu przed Wójtem i tym samym nie przysługuje im również interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym Kolegium, obejmującym wykładnię przepisów u.o. oraz ustalenia stanu faktycznego. Tego rodzaju analiza, jak już o tym była mowa, nie może mieć miejsca poza postępowaniem administracyjnym. Zauważyć przy tym trzeba, że przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające nie było wnikliwe. Kolegium pominęło okoliczności podnoszone przez jednego ze Skarżących w pismach z 24 listopada 2021 r. i z 27 marca 2023 r. (podtapianie nieruchomości Skarżących wodami opadowymi i roztopowymi oraz odchodami zwierzęcymi), z których to okoliczności Skarżący - jak to wynika z treści skargi - wywodzą swój interes prawny oparty na art. 144 kodeksu cywilnego. Ponadto należy zauważyć, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której składowane lub magazynowane są odpady, może być stroną postępowania z art. 26 ust. 2 u.o., pod warunkiem, że wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego. Jednakże kwestią sporną w orzecznictwie pozostaje czy interes ten powinien być wywodzony wyłącznie z norm prawa administracyjnego czy również z norm prawa cywilnego i jakie to muszą być normy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 maja 2019 r., II OSK 1642/17; 21 marca 2024 r., III OSK 1429/22; 23 lutego 2022 r., III OSK 870/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 grudnia 2020 r., II SA/Go 503/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 maja 2023 r., II SA/Rz 1571/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Gl 62/22 – opubl. w CBOSA). Skoro wskazane wyżej zagadnienie powoduje wątpliwości nawet w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego to i z tego też powodu nie można uznać, aby brak interesu prawnego Skarżących był oczywisty, a okoliczność ta nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego niedopuszczalne było orzeczenie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia, na wniosek Skarżących, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta z 22 czerwca 2022 r. Kolegium powinno było wszcząć postępowanie nieważnościowe i w jego ramach zbadać interes prawny Skarżących w żądaniu wszczęcia tego postępowania, a następnie w zależności od wyników dokonanej w tym zakresie oceny, zakończyć to postępowanie stosowną decyzją administracyjną. Zarzuty skargi okazały się w tym zakresie zasadne. Natomiast przesądzenie kwestii posiadania przez Skarżących interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 22 czerwca 2022 r. na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 108/12, opubl. w CBOSA). Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (34 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).