II SA/Gl 419/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi ze skargi M. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) postanowieniem z [...] r. nr [...] odmówił M. P. przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. G.(dalej: PINB) z [...] r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wykonanych robót polegających na pokryciu budynku gospodarczych płytami ze sklejki drewnianej oraz ociepleniu styropianem, na terenie nieruchomości przy ul. [...], przez współwłaścicieli nieruchomości H. G., M. G. i M. G..l Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wskazane na wstępie rozstrzygnięcie PINB z [...] r. zostało nadane do M.P. (dalej: strona, skarżąca) na podany przez nią adres - ul. [...] G.. Przesłana korespondencja nie została podjęta w dniu 21 września 2020 r. oraz w dniu 29 września 2020 r., pomimo dwukrotnego awizowania. W dniu 6 października 2020 r. zadecydowano o zwrocie niepodjętej przesyłki, którą to datę organ uznał za datę doręczenia. Bieg terminu do wniesienia odwołania, zdaniem organu, upłynął w dniu 20 października 2020 r. Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu datowany na dzień 3 listopada 2020 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji 9 listopada 2020 r. W dniu 8 stycznia 2021 r. do PINB wpłynęło odwołanie strony datowane na 31 grudnia 2020 r. W dniu 14 stycznia 2021 r. zostało przekazane ŚWINB. Jako podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania strona wskazuje na niedoręczenie decyzji brak oraz wiedzy o jej wydaniu, a ponadto został zmieniony numer postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. ŚWINB odmawiając przywrócenia terminu wskazał na niespełnienie przesłanki w postaci braku uprawdopodobnienia przez stronę tego, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. O braku winy w dopełnieniu obowiązku można mówić w sytuacji, w której dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że taką przeszkodę może stanowić m. in. nagła choroba, uniemożliwiającą zarówno działanie w sprawie, jak i posłużenie się inną osobą do dokonania określonej czynności. Co więcej, brak winy jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, Przez brak winy rozumieć należy sytuację, w których z przyczyn obiektywnie niezależnych, nawet przy zachowaniu należytej staranności, skarżący nie miął możliwości dochowania ustawowego terminu. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 24 marca 2004 r., sygn. akt: FZ 13/14, należy tu: "przyjąć obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego dbającego oswoję interesy". Przy ocenie tych okoliczności należy mieć także na uwadze okoliczności świadczące o podjęciu bądź niepodjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2205/16). W ocenie ŚWINB z treści wniosku nie wynika, że powyższe przesłanki zostały w sprawie spełnione, a skarżąca nie wykazała braku swojej winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. Jako okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona wskazała, iż nie wiedziała o wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji. Analiza akt sprawy wskazuje, iż przesyłka została nadana na prawidłowy adres skarżącej, który jest również podany we wniosku o przywrócenie terminu. Akta sprawy zawierają zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek, doręczanych na adres ul. [...] w G. . Ze strony internetowej operatora pocztowego wynika, iż próbowano dwukrotnie, bezskutecznie doręczyć rozstrzygnięcie do adresata, pozostawiając awizo w skrytce odbiorczej. Akta sprawy nie zawierają informacji, aby Skarżąca na podstawie awiz próbowała ustalić nadawcę korespondencji. ŚWINB zauważa, iż we wniosku o przywrócenie terminu strona nie uprawdopodobniła w żaden sposób braku winy. Przywołano wyrok WSA we Wrocławiu dnia 10.10.2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 497/17), który stwierdził, iż "przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Wskazany przepis nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej oswoję interesy). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., 1FSK 695/07, CBOSA)". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym nie jest wymagane udowodnienie braku winy, wystarczające jest uprawdopodobnienie tej okoliczności. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego, (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24.04.2018 r., II SA/Bd 1310/17). "Uprawdopodobnić", o którym mowa w art. 58 § 1 KPA, oznacza wykazanie za pomocą dowolnych środków, że wskazane przez stronę zdarzenie mogło zaistnieć, co jednak nie może opierać się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach, zwłaszcza, gdy są one w opozycji do pozyskanych w sprawie dowodów. Obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu spoczywa na zainteresowanym, a nie na organie, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 820/18). W skardze z 25 lutego 2021 r. strona (dalej: skarżąca) wyjaśnia, że dochowała wszelkiej staranności w odbiorze korespondencji od PNB i ŚLWINB. Nie otrzymała żadnego awiza, zarówno tego z 21.09.2020, jak z 23.09.2020. Nie miała świadomości, że na poczcie znajduje się decyzja nr [...] wydana przez PNB w G. , której bieg terminu do odwołania upłynął w dniu 20.10.2020. Skrytka pocztowa znajduje się na bramie posesji od strony ulicy [...], zatem każdy przechodzień ma do niej swobodny dostęp. Skrzynka jest oczywiście zamykana na klucz, ale musi mieć otwór na listy i wskutek niestarannego, czy nieuważnego włożenia awizo mogło się wysunąć. Jak twierdzi, w poprzednich latach często miała kłopoty z niedostarczanymi awizami. Zdarzało się, że odbierała przesyłki na dwóch pocztach tj. na ul. [...] (w okresie, kiedy istniała tam poczta) oraz na ulicy [...]. Obecnie odbiera przesyłki tylko na ul. [...]. Jednak samo dotarcie do poczty to dla niej wyprawa - zajmuje jej około 4 godzin (brak bezpośredniego połączenia autobusowego). Od miesiąca sierpnia do lutego odbierała przeciętnie 2 przesyłki od PINB, czy ŚWINB w Katowicach. Również we wrześniu 2020 była na poczcie w dniu 25 września 2020 r. Po czym złożyła w PINB pismo w dniu 1 października 2020 r., oczekując uwzględnienia w decyzji jej wniosków i zastrzeżeń. Pismo ŚWINB z 15 października, z którego dowiedziała się o wydaniu przez PINB decyzji umarzającej postępowanie z nr [...] , odebrała 30 października 2020. W terminie 7 dni złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podobne pismo wysyła do PINB z prośbą o przesłanie decyzji. Nie dostała jednak rzeczonej decyzji, bowiem PINB potraktował jej pismo z 1 października 2020 jako odwołanie od decyzji nr [...]. Kserokopię decyzji dostaje po następnym piśmie i w terminie pisze odwołanie. 4 lutego 2021 obiera pismo od ŚWINB w Katowicach, z którego wynika, że organ odmawia przywrócenia terminu do skutecznego odwołania, ponieważ nie wykazała się szczególną starannością przy dokonaniu czynności procesowej. Z czym oczywiście się nie zgadza, ponieważ odpowiadała na wszystkie pisma w terminie i czekała na decyzję 6 lat, pisząc co jakiś czas skargi na opieszałość PINB w G. W błąd wprowadziło ją pismo PINB z dnia 14 września 2020,odebrane 25 września, w którym informowano ją, że w terminie 7 dni od otrzymania pisma przed wydaniem decyzji strony mogą zapoznać się z aktami i wnieść ewentualne wnioski i zastrzeżenia. Jak z niego wynika, do końca listopada nie powinna zapaść decyzja. Zważywszy na okres pandemii list powinien dotrzeć do niej około Bożego Narodzenia. Decyzja wydana przez PINB w dniu [...] wskazuje, że PINB nie potraktował swojego pisma z 14 września 2020 z należytą powagą i odebrał jej prawo do wnoszenia zastrzeżeń i wniosków, co czyni decyzję nr [...] wadliwą. W sposób oczywisty łamie prawa strony postępowania. Skarżąca jest osobą starszą, schorowaną. Jak podkreśla: "W ciągu tych 4 miesięcy nie myślałam o niczym innym jak o tym, że mam odpisać na kolejny list z urzędu i skorzystać z porady adwokata. Nie dotarł do mnie ten najważniejszy dokument, decyzja [...] i sprawiedliwe jest według ŚLIWIN w Katowicach to, iż nie mogę odwołać się skutecznie od decyzji PNB, podjętej z naruszeniem mojego prawa do: pełnoprawnego udziału w I toczącym się postępowaniu, ochrony mojej własności, ustosunkowania się przez PNB do przedstawianych przeze mnie dowodów w sprawie." W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosi o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. W toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska ŚWINB w kwestii uznania, że skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB PINB) z [...] r., znak: [...]. Konsekwencją tego stanowiska było wydanie postanowienia odmawiającego skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu stanowisko ŚWINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich - nawet przy zaistnieniu pozostałych - czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Podkreślenia wymaga, że instytucja przywrócenia terminu nie jest przedmiotem uznania organów. Omawiane przepisy stanowią bowiem expressis verbis, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ zatem, w razie wystąpienia pozytywnych przesłanek objętych tym przepisem, zobligowany jest do przywrócenia terminu. Ponadto zauważyć należy, że warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Zaznaczenia wymaga, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 97/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W sprawach o przywrócenie terminu wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń, które były przeszkodą do złożenia pisma w terminie, nie zaś przedstawienie niepodważalnych dowodów, świadczących o niedających się przezwyciężyć przeszkodach (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 178/12, CBOSA). O braku winy można mówić jedynie wówczas gdy przeszkoda w dokonaniu czynności skonfrontowana z obiektywnymi miernikami staranności prowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania, nawet przy użyciu największego możliwego w danych warunkach wysiłku. Tym samym, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o zawinionym uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1677/15, CBOSA). Skarżąca, jako przyczynę niedochowania terminu do złożenia odwołania, podaje brak doręczenia jej decyzji PINB z [...] r. nr [...]. Wiąże to z zaginięciem zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (awiza) w skrzynce odbiorczej, tak pierwszego z 21 września 2020, jak drugiego z 23 września 2020. Z tego względu na miała świadomości, że na poczcie jest do odbioru rzeczona decyzja nr [...] . Trudno uznać to za uprawdopodobnienie braku winy, zwłaszcza z tego względu, że zaginięciu uległy dwa awiza, a brak na to jakiegokolwiek potwierdzenia. Ponadto przesyłki awizowane, doręczane z wykorzystaniem tego samego urzędu pocztowego, były przez skarżącą odbierane bez żadnych problemów. Trzeba zauważyć, że przepis art. 44 § 4. k.p.a. przewiduje tzw. fikcję doręczenia polegającą na tym, że niezależnie od tego czy przesyłka dotarła do adresata, jeśli zostały zrealizowane warunki określone w tym przepisie, w szczególności pismo pozostawione w placówce pocztowej było dwukrotnie awizowane, doręczenie uznaje się za skuteczne z upływem z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Fikcyjne doręczenie wiąże organ administracji w tym sensie, że musi on zaaprobować jego skutki bezpośrednie (uznać, że doręczenie nastąpiło) oraz pośrednie, w tym przyjąć, że od daty tego doręczenia biegną terminy procesowe. Wobec tego ŚWINB, nawet dostrzegając konsekwencje doręczenia decyzji umorzeniowej, a zwłaszcza zamknięcie drogi do uzyskania merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy, nie był uprawniony do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą ze znacznym przekroczeniem terminu (odwołanie z dnia 31 grudnia 20202 r.; do PINB wpływa 8 stycznia 2020 r.). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.a.