II SA/Gl 464/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2010 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o zwrot nadpłaty za wydane 4 karty pojazdów, w tym kartę pojazdu autobusu [...] zarejestrowanego w dniu [...] r. pod nr rej. [...]. Uzasadniając swoje żądnie Spółka powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119) i na jego podstawie wezwała organ do zwrotu [...] zł (4 pojazdy x [...] zł) jako nadpłaty za wydane karty pojazdów. W piśmie z dnia [...] r., nr [...], odpowiedzi na ten wniosek udzielił Kierownik Biura Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K.. Aktem tym odmówił on zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu. Wskazał, że obowiązek pobierania opłaty za kartę pojazdu wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. u. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach ( D. U. nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie zaś z § 1 ust 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) opłata ta w dacie rejestracji pojazdu wynosiła [...] zł. Organ wskazał, że w wyroku powołanym we wniosku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie z dniem 1 maja 2006 r. mocy obowiązującej przez ostatnio wymieniony przepis. Natomiast przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalający te opłatę w wysokości [...] zł, wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. Do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia wcześniejsze rozporządzenie Ministra Infrastruktury, zgodnie z wyrokiem Trybunału, było zatem aktem powszechnie obowiązującym. Prezydent Miasta wskazał także, że starosta nie posiada kompetencji do zmiany przepisów i jest zobligowany do stosowania określonych procedur w procesie rejestracji pojazdów oraz pobierania opłat na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Organ wskazał jednocześnie, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno-techniczną, a zatem brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] 2010 r. Spółka "A" wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. III SA/Lu 228/09 . W piśmie z dnia 15 marca 2010 r. organ poinformował jednak Spółkę, że podtrzymuje w całości stanowisko odmowne, zawarte w poprzednim jego piśmie. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o. o. w K. zakwestionowała odmowę zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu autobusu [...], nr rej, [...] ( winno być [...] – przyp. Sąd). Piśmie procesowym z dnia [...] 2010 roku skarżąca wniosła ponadto o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym akcie oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że w kwestii właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. W tym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). W uchwale tej stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie omawianego wyżej przepisu rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy). Omówiony warunek formalny został w sprawie spełniony bowiem skarga została poprzedzona wniesionym w terminie wezwaniem Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W ust. 4 tegoż artykułu minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości [...] zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącą Spółkę autobusu marki [...] i uiściła ona taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, przywołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału ustalona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zawyżona nie uwzględnia bowiem ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych jej z drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że przedmiotowa opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości [...] zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem składu orzekającego odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowany przepis był niewątpliwie od chwili jego wydania niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres delegacji ustawowej. Wskazana przez Trybunał data utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie odnosi się zaś do jego oceny jako regulacji niekonstytucyjnej. Inaczej mówiąc odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty staje się on niezgodny z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przez Trybunał przepisu ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym ( tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia nie stanowi jednocześnie dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu aktu podustawowego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis tego rodzaju został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to faktu ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi konstytucyjnej i ustawowej, natomiast brak jest takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podstawowym. Zatem w relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Pogląd ten jest podzielany w zasadzie powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r., sygn. U 2/97, w: OTK 1998/1/4, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż przepis art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniał Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Uznanie przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa kontrolowanego aktu Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r. Organ odmówił bowiem skarżącej zwrotu części uiszczonej w roku 2005 opłaty, której wysokość ustalono na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrażony przez skład Sądu pogląd i ocena prawna dotycząca odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08; i cztery wyroki tego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09 ). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08., w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując przytoczoną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. ustali, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w jakiej wysokości skarżąca winna była uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu. Następnie organ zwróci skarżącej Spółce część uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie przekraczającej wysokość opłaty przez niego ustalonej. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami Sąd na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O niewykonalności zaskarżonego aktu orzeczono stosownie do art. 152. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.