II SA/Gl 512/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi T. B., J. B., S. B. i M. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek 1, 2, 3; 2. zasądza na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prezydent Miasta C. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za część gruntu oznaczonego jako działki 0, 1, 2, 3 przejętego na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138 ze zm.) położonego w C., obręb [...]. Decyzja ta wydana została na wniosek T. B., S. B., J. B., M. B. oraz A. P. (dalej jako strony lub skarżący) reprezentowanych przez pełnomocnika J. B. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił historię wywłaszczenia wskazanych w osnowie decyzji działek i przybliżył unormowania prawne, które leżały u podstaw przejętych nieruchomości. Podkreślono, że za przejęte nieruchomości ówcześni właściciele nie otrzymali odszkodowania, ponieważ przejęcie to nastąpiło z mocy prawa i w tym zakresie nie było wydawane żadne rozstrzygnięcie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że obecnie obowiązujące unormowania prawne nie dają podstaw dla wypłaty takiego odszkodowania na rzecz następców prawnych. Dla wykazania prawidłowości wydanej decyzji organ pierwszej instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W końcowej części uzasadnienia organ ten wskazał, że nieruchomości oznaczone nr 1, 2, 3 były przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji w decyzji z [...] która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego J. B. wniosły odwołanie do Wojewody Śląskiego. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w 1970 r. to jest w okresie, gdy nie obowiązywała ustawa o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji kiedy ze wskazanych przepisów taki obowiązek wynika. Nadto wskazano na naruszenie przywołanych powyżej przepisów poprzez przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczenie jest należne tylko, gdy zostało dokonane w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy warunek taki nie wynika z przywołanych przepisów. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za stanowiskiem, że za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje odszkodowanie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślono, że wykładnia przywołanych przepisów uzasadniająca wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zgodna jest z postanowieniami Konstytucji RP oraz z zasadami demokratycznego państwa prawa. Wojewoda Śląski decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie organ odwoławczy przedstawił własne stanowisko w sprawie. Ponownie przybliżył działania organów, które miały miejsce w 1969 i 1970 r. w następstwie wniosków o podział nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych stron tego postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ ten wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie uczynił postawą wydanego rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przedstawił własną wykładnię tego przepisu. Następnie organ ten stwierdził, że przepisy obowiązujące obecnie jak również w przeszłości nie dają i nie dawały podstaw dla ustalenia odszkodowania w okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie. Podstawy ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi również art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez adwokata J. B. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraziły swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosły, że wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno spowodować uwzględnienie złożonego wniosku. Podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 powyższego Kodeksu oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ówczesne realia nie można stosować do obecnie obowiązujących przepisów, podczas gdy ich zastosowanie jest słuszne i zasadne. Nadto wskazano naruszenie przywołanych przepisów w połączeniu z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 3 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji na skutek przyjęcia stanowiska, że nie można ustalić odszkodowania, ponieważ celem podziału nieruchomości nie był cel publiczny, podczas gdy wprost z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że działki przejęto na cel publiczny. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi z odwołaniem się do orzecznictwa sadów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odwołać się do postanowień art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Przywołanie tego przepisu jest niezbędne, ponieważ w następstwie analizy akt administracyjnych stwierdzono, że Prezydent Miasta C. decyzją z [...] wypowiedział się co do ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości oznaczoną jako działki nr 1, 2, 3 przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z [...] Oznacza to, że we wskazanym zakresie organy administracji publicznej wypowiedziały się, albowiem wydana została ostateczna decyzja administracyjna, ponieważ taki status przysługuje decyzji organu odwoławczego, co wynika z treści art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołanie powyższych decyzji było niezbędne, ponieważ mocą decyzji poddanych kontroli tutejszego Sądu wskazane organy rozstrzygnęły wniosek skarżących obejmujący ustalenie i wypłatę odszkodowania za część gruntu oznaczonego jako działki 0, 1, 2 i 3. Zestawienie powyższych decyzji pozwala dostrzec, że w ramach rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej ponownie rozpoznawały problematykę ustalenia i wypłaty odszkodowania w stosunku do działek, 2 i 3. Przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że w omawianym zakresie wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią przywoływanego powyżej art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji publicznej wypowiadały się w sprawie działek, których problematyka ustalenia i wypłaty odszkodowania została już ostatecznie rozstrzygnięta. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części obejmującej rozstrzygnięcie w stosunku do działek 1, 2 i 3 , a tym samym wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej wskazanych działek, przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po rozstrzygnięciu sprawy w części dotyczącej działek 1, 2 i3 , do rozpoznania pozostała jeszcze kwestia działki 0, a zatem kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie powyższej działki. Podstawą prawną przejęcia przedmiotowej działki był art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r., który stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej i ustalenia te nie stanowią przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie. Sporna jest natomiast ocena prawna tego stanu faktycznego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zaś do wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu kwestią sporną jest możliwość orzekania o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach ustawy z dnia 22 maja 1958 r., przy czym chodzi o nieruchomości przejęte bez odszkodowana na podstawie art. 11 tej ustawy na cele prowadzenia właściwej gospodarki terenami tj. na działki, które w obecnej nomenklaturze należałoby nazwać działkami budowlanymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze, w ramach których w okolicznościach faktycznych podobnych do realiów rozpoznawanej sprawy zajmowane są dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Według pierwszej z nich, obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, (tak np: wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. 1 OSK 624/11; sygn. I OSK 2724/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2753/13). Według zaś drugiej linii orzeczniczej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji oraz prawa międzynarodowego (tak wyroki NSA: z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 90/14, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 713/13, z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2263/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 598/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w pierwszej ze wskazanych linii orzeczniczych. Skład orzekający podziela wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy ma zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem jej w życie. Dotyczy to stanów faktycznych, w których doszło do odjęcia, przejęcia lub ograniczenia prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2472/17,16 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 2035/13, 26 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 147/13, 6 marca 2012 r. sygn. I OSK 397/11, 12 maja 2009 r. sygn. I OSK 710/08, 27 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 650/08, a także wielu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Kr 513/11. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w świetle przedmiotowego przepisu możliwość ustalenia odszkodowania zależy od spełnienia, i to łącznie, dwóch wynikających wprost z niego przesłanek. Pierwsza przesłanka polega na tym, że do pozbawienia prawa do nieruchomości musiało dojść bez ustalenia odszkodowania. Natomiast druga przesłanka polega na tym, że obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. W konsekwencji ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy przewidują lub przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W kontekście tej drugiej przesłanki w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 przedmiotowej ustawy ma charakter blankietowy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2472/17, 10 września 2020 r. sygn. I OSK 251/20 oraz II SA/Gd 357/20 z 10 czerwca 2020 r.). Przypisanie temu przepisowi takiego charakteru wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Zatem koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym niż przywoływany tu art. 129 ust. 5 pkt 3 przedmiotowej ustawy. W realiach niniejszej sprawy została spełniona wyłącznie pierwsza z wyodrębnionych przesłanek, a mianowicie odjęcie własności części nieruchomości podlegającej podziałowi nastąpiło bez odszkodowania. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka, ponieważ art. 11 ustawy z 1958 r. wyraźnie stanowił, że przejęcie nieruchomości następuje bez odszkodowania. Pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zatem zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. W konsekwencji, aby w obecnym stanie prawnym możliwym było ustalenie prawa do odszkodowania koniecznym byłoby wskazanie aktualnie obowiązującej normy prawnej, z której wyraźnie takie prawo wynika. Przeprowadzona analiza stanu normatywnego w omawianym zakresie pozwala stwierdzić, że normy takiej nie ma i nie można jej wywodzić z art. 128 ust. 1 przedmiotowej ustawy, co znalazło odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Funkcji takiej nie pełni również art. 98 ust. 3 przywoływanej ustawy, co także znalazło odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza pozostałych, obecnie obowiązujących, przepisów prawa administracyjnego materialnego nie prowadzi do wskazania żadnego innego przepisu prawa, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy mógłby stanowić podstawę prawną przyznania wnioskującym żądanego przez nich odszkodowania. Wbrew zarzutom skargi takim przepisem nie może być tutaj art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem przyjąć, że przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami jako ustawy zwykłej, mający - przy zachowaniu hierarchii źródeł prawa - urzeczywistniać zasady konstytucyjne i wypełniać ramy wyznaczone przez ustrojodawcę w poszczególnych normach wynikających z ustawy zasadniczej, na powrót miałby odsyłać do przepisu Konstytucji RP. Mając na względzie powyższe rozważania, żaden z zarzutów skargi w odniesieniu do działki nr 0 nie mógł zostać uznany za uzasadniony, przy czym skład orzekający nie podzielił odmiennych poglądów, prezentowanych w przywołanym w skardze orzecznictwie, z których zresztą część nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 tej ustawy, skargę dotyczącą działki nr 0 oddalił jako nieuzasadnioną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek 1, 2 i 3. Kierując się treścią art. 200 w związku z art. 210 powyższej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.