II SA/Gl 798/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2025 r. nr SKO.UL/41.7/497/2024/20535/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 8 listopada 2024 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) Prezydent Miasta R. ustalił dla G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. w rejonie ul. [...] i [...], obręb [...] w łącznej wysokości 120.856,97 zł, na co składają się kwoty: 119.724,25 zł - odniesieniu do działki nr ewid. [...] (KW nr [...]) oraz 1.132,72 zł - w odniesieniu do działki nr ewid. [...] (KW nr [...]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że [...] r. skarżąca zbyła pierwszą z wyżej z wymienionych działek oraz udział w drugiej z nich wynoszący 5/18 (umowa przeniesienia własności zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]). Równocześnie podkreślono, że uchwałą nr [...] z [...] 2019 r. Rada Miasta R. wprowadziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie [...] r., gdzie obie te działki przewidziane zostały jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol PU), podczas gdy uprzednio przeznaczone były: w przypadku działki o nr [...] - pod tereny lasów i zadrzewień (symbol ZL1) oraz pod tereny zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod parki, ogrody i zieleńce (symbol ZP1), z kolei w przypadku działki o nr [...] - pod tereny zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod parki, ogrody i zieleńce (symbol ZP1) oraz pod tereny ulic zbiorczych o liniach rozgraniczających w pasie o szerokości 20 m (symbol KZ1/2). Dodano, że opisane wyżej, nowe przeznaczenie działek zostało utrzymane na gruncie kolejnej uchwały Rady Miasta R. nr [...] z [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. w obszarze zlokalizowanym pomiędzy ul. [...], ul. [...], Autostradą [...] oraz zachodnią granicą Miasta R. z wyłączeniem terenu w rejonie ul. [...], ul. [...] i ul. [...] – [...], przy jednoczesnym uszczegółowieniu, usystematyzowaniu i ujednoliceniu zapisów dla całego obszaru objętego planem, w zgodzie z wymogami obowiązujących przepisów regulujących proces planistyczny. Zważywszy powyższe organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, natomiast z mocy art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wysokość tej należności ustala się na dzień sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Następnie organ zaprezentował ustalenia, w wyniku których stwierdzono zaistnienie wzrostu wartości spornej działki oraz określono jego rozmiar. Wskazał, że mając na względzie art. 154 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości powierzono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził operat szacunkowy z 28 czerwca 2024 r., gdzie zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami oraz metodę korygowania średniej ceny nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami współczynnikami korygującymi uwzględniając różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dokonując analizy rynku przyjęto - ze względu na dostępność transakcji, cały obszar Województwa Śląskiego biorąc pod uwagę transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie odpowiednio pod tereny lasów, tereny zieleni urządzonej z częścią przeznaczoną pod drogi oraz pod tereny usługowo-produkcyjne, będących przedmiotem prawa własności, przy czym badanie rynku objęło odpowiednio okresy; 1 roku, 3 lat oraz 2 lat od daty ustalenia wartości nieruchomości. We wszystkich przypadkach w analizowanych okresach nie zaobserwowano istotnego trendu czasowego, w związku z czym nie dokonano aktualizacji cen na dzień wyceny. Dla przeznaczenia pod tereny lasów w badanym okresie wyodrębniono 3 transakcje sprzedaży, gdzie ceny zawierały się w przedziale od 13,33 zł do 21,24 zł za m2, dla przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej z częścią drogową przyjęto 11 transakcji, gdzie ceny zawierały się w przedziale od 40,00 zł do 116,28 zł za m2, z kolei dla przeznaczenia pod tereny produkcyjno-usługowe przyjęto 15 transakcji, gdzie ceny zawierały się w przedziale od 64,43 zł do 190,92 zł za m2. Na podstawie tych danych rzeczoznawca przyjął wartość rynkową: 1 m2 nieruchomości przeznaczonej pod tereny lasów - w kwocie 22,24 zł; 1 m2 nieruchomości przeznaczonej pod tereny zieleni urządzonej z częścią drogową - w kwocie 107,81 zł zaś 1 m2 nieruchomości przeznaczonej pod tereny produkcyjno-usługowe - w kwocie 134,62 zł. W rezultacie, wartość działki nr [...] przed zmianą miejscowego planu wyceniono na 430.515,11 zł (w tym teren ZL1 o powierzchni 6.468 m2 x 22,24 zł, co daje 143.848,32 zł oraz teren ZP1o powierzchni 2.659 m2 x 107,81 zł co daje 286.666,79 zł), natomiast po zmianie planu, na 1.228.676,74 zł (9.127 m2 x 134,62 zł). Z kolei wartość udziału 5/18 w działce nr [...] przed zmianą planu wyceniono na 30.366,48 zł (1.014 m2 x 107,81 zł x 5/18), zaś po jego zmianie na 37.917,97 zł (1.014 m2 x 134,62 zł x 5/18). Różnica pomiędzy ustalonymi w powyższy sposób kwotami, czyli wzrost wartości nieruchomości wyniosła zatem 798.161,63 zł - w przypadku działki nr [...] oraz 7.551,49 zł - w przypadku działki nr [...]. Organ podniósł, że wspomniany operat został sporządzony prawidłowo, spełnia wszelkie wymogi formalne i posiada tym samym wartość dowodową. Końcowo wywiódł, że opłatę planistyczną obliczono przy zastosowaniu stawki 15 % określonej dla symbolu PU w § 18 miejscowego planu uzyskując odpowiednio należności w kwotach 119.724,25 zł (działka nr [...]) oraz 1.132,72 zł (działka nr [...]). Niezadowolona z tej decyzji skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się uchylenia wskazanego aktu i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu wyceny różnicy pomiędzy wartościami spornych nieruchomości z pominięciem ich wartości w dacie sprzedaży i z pominięciem ich przeznaczenia w planie miejscowym obowiązującym w dacie sprzedaży oraz skorelowania tej wartości z wartością rzeczonych nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym obowiązującym bezpośrednio przed uchwaleniem zmiany tego planu, co w efekcie doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z 37 ust. 4 tej regulacji oraz z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezasadne ustalenie wysokości opłaty planistycznej w odniesieniu do wartości nieruchomości ustalanej z uwzględnieniem dwóch planów miejscowych obowiązujących w okresie 5 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania dla badanych nieruchomości, co do których żaden nie obowiązywał w dacie sprzedaży, czego skutkiem było sporządzenie wyceny całkowicie nieprzydatnej do celu, któremu miała służyć; art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie za podstawę orzekania w sprawie uchwały Rady Miasta R. z [...] 2019 r. nr [...], która nie obowiązywała zarówno w dacie sprzedaży nieruchomości jak i w dniu wszczęcia postepowania sprawie, jako że została uchylona późniejszą uchwałą nr [...] z [...] 2021 r. W motywach odwołania podkreślono, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość spornej opłaty ustala się na dzień sprzedaży, a zatem skoro sprzedaż spornej nieruchomości nastąpiła [...] r., to ustalenie jej wartości "po zmianie planu" powinno uwzględniać plan miejscowy obowiązujący w tymże dniu i jej wartość w tej dacie. Zaznaczono, że w dniu dokonania owej sprzedaży obowiązywał plan miejscowy z [...] 2021 r., który wszedł w życie [...] r., zaś orzekający w sprawie organ z niezrozumiałych względów zlecił rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości uwzględniającą jej przeznaczenie we wcześniejszym planie przyjętym uchwałą z [...] 2019 r., który utracił moc po [...] r., a także zastosował przy wyliczeniu opłaty stawkę procentową określoną w tym nieobowiązującym już akcie. Zdaniem spółki, w warunkach niniejszej sprawy należało uwzględnić wartość spornej nieruchomości ustaloną na [...] r. według przeznaczenia określonego w planie miejscowym z [...] 2021 r. z jej wartością na [...] r., to jest na ostatni dzień obowiązywania poprzedniego planu z [...] 2019 r. według przeznaczenia określonego w tym ostatnim planie a nie w planie obowiązującym jeszcze wcześniej. W ocenie skarżącej nie ma znaczenia, że w obu planach (z [...] 2019 r. oraz z [...] 2021 r.) sporne działki zostały przeznaczone pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol PU a następnie 9PU2) albowiem istotne wpływ na wartość nieruchomości wywiera nie tylko samo jej przeznaczenie, lecz także zmiana szeregu innych parametrów planistycznych. Stąd, aby w ogóle ustalić czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, należało zbadać szczegółowe parametry dotyczące możliwości jej zagospodarowania określone w planach miejscowych z 2019 i z 2021 roku, po czym porównać, czy owa zmiana parametrów wpłynęła na zmianę jej wartości i to właśnie powinno stanowić przedmiot opinii biegłego rzeczoznawcy. Końcowo skarżąca podniosła, że zastosowana przez organ pierwszej instancji wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów jest nie do pogodzenia z zasadami logiki albowiem gdyby przyjąć, że w ciągu 5 lat przed wszczęciem postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej (czy też przed dniem sprzedaży nieruchomości) doszło do kilkukrotnej zmiany planów miejscowych dla danej nieruchomości przewidujących dla niej każdorazowo odmienne przeznaczenie wpływające na podwyższenie lub obniżenie jej wartości, wówczas nie byłoby wiadomo czy spowodowane tymi zmianami różnice wartości należałoby przy ustalaniu opłaty planistycznej kompensować, czy brać pod uwagę tylko dwa plany, pomiędzy którymi różnica jest największa ani też, który z tych planów stosować przy dobieraniu stawki opłaty. Decyzją z 18 kwietnia 2025 r., nr SKO.UL/41.5/497/2024/20535/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wpierw zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania podzielając ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że skarżąca zbyła sporną nieruchomość [...] r., czyli przed upływem pięciu lat od [...] r., kiedy to weszła w życie uchwała Rady Miasta R. [...] 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w następstwie której działki wchodzące w skład wspomnianej nieruchomości przeznaczone w dotychczasowym miejscowym planie (uchwała tego organu z [...] 2006 r., nr [...]) na tereny lasów i zadrzewień oraz na tereny zieleni urządzonej, zostały zakwalifikowane do symbolu PU jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Następnie przywołało treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa podkreślając, że różnica pomiędzy wartością rzeczonych działek uwzględniającą ich przeznaczenie sprzed uchwalenia planu z [...] 2019 r. i po jego uchwaleniu została ustalona zgodnie z zapisami art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzony w tym celu przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest czytelny i czyni zadość wymogom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomości oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) i jak wynika z jego treści, wartość nieruchomości ustalono na dzień sprzedaży, przy czym uwzględniono jej stan na dzień wejścia w życie planu z 2019 roku. W rezultacie, okoliczności sprawy uzasadniały zdaniem organu odwoławczego ustalenie spornej opłaty, której wysokość została określona prawidłowo na podstawie danych wynikających z powyższego operatu oraz przy zastosowaniu stawki określonym w planie, gdyż dotyczy ona - podobnie jak podatek nieruchomości - danego roku, nawet jeśli w dacie orzekania obowiązuje inna stawka. Niezadowolona z powyższej decyzji strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu i zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie tych przepisów skutkujące wadliwym zleceniem rzeczoznawcy majątkowemu wyceny różnicy pomiędzy wartościami spornych działek z pominięciem ich wartości w dacie sprzedaży oraz przeznaczenia w planie miejscowym obowiązującym w dacie sprzedaży, a także skorelowania tej wartości z wartością rzeczonych działek uwzględniającą przeznaczenie w planie miejscowym obowiązującym bezpośrednio przed uchwaleniem tego planu, co w efekcie doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z 37 ust. 4 tej regulacji oraz z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezasadne dokonanie ustalenia wysokości opłaty planistycznej w odniesieniu do wartości nieruchomości ustalanej z uwzględnieniem dwóch planów miejscowych obowiązujących w okresie 5 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania dla badanej nieruchomości, co do których żaden nie obowiązywał w dacie sprzedaży, co spowodowało sporządzenie wyceny nieprzydatnej do celu, któremu miała służyć; art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie za podstawę orzekania w sprawie uchwały Rady Miasta R. nr [...], która nie obowiązywała zarówno w dacie sprzedaży nieruchomości jak i w dniu wszczęcia postepowania sprawie, jako że utraciła moc na skutek wejścia w życie nowego planu miejscowego wprowadzonego na mocy późniejszej uchwały Rady Miasta R. nr [...] z [...] 2021 r. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej zaznaczając, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do podniesionych tam kwestii. W tym zakresie ponownie wskazano, że na mocy art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży, zatem skoro sprzedaż nieruchomości nastąpiła [...] r., ustalenie jej wartości "po zmianie planu" powinno uwzględniać plan miejscowy obowiązujący w tymże dniu. Podkreślono, że w dacie dokonania sprzedaży obowiązywał plan miejscowy z [...] 2021 r. i dlatego organ pierwszej instancji błędnie zlecił rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości uwzględniającego jej przeznaczenie w poprzednim planie przyjętym uchwałą z [...] 2019 r., która już wtedy nie obowiązywała, jako że utraciła moc z dniem [...] r. oraz wadliwie zastosował przy wyliczeniu opłaty stawkę procentową określoną w tym ostatnim akcie. Zdaniem strony należało uwzględnić wartość spornej nieruchomości ustaloną na [...] r. (dzień sprzedaży) według przeznaczenia określonego w planie miejscowym z [...] 2021 r. z jej wartością na [...] r. (ostatni dzień obowiązywania poprzedniego planu z [...] 2019 r.), według przeznaczenia określonego w tym ostatnim planie a nie w planie obowiązującym jeszcze wcześniej i nie ma znaczenia, że w obu planach (z [...] 2019 r. oraz z [...] 2021 r.) sporna nieruchomość została przeznaczona pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol PU a następnie 9PU2), gdyż wpływ na wartość nieruchomości wywiera nie tylko jej przeznaczenie, lecz także zmiana szeregu innych określonych w planie miejscowym parametrów jak nieprzekraczalne linie zabudowy, dopuszczalna wysokość budynków, liczba kondygnacji, intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itd. Dlatego, aby w ogóle ustalić czy doszło do wzrostu wartości działek, należało zbadać szczegółowe parametry dotyczące możliwości ich zagospodarowania określone w planach miejscowych z 2019 i z 2021 roku, po czym porównać, czy owa zmiana parametrów wpłynęła na zmianę jej wartości i to właśnie powinno stanowić przedmiot opinii biegłego rzeczoznawcy. Nadto strona powtórnie zwróciła uwagę, że zastosowana przez organ pierwszej instancji wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów koliduje z zasadami logiki albowiem gdyby przyjąć, że w ciągu 5 lat przed wszczęciem postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej (czy też przed dniem sprzedaży nieruchomości) doszło do kilkukrotnej zmiany planów miejscowych dla danej nieruchomości przewidujących dla niej każdorazowo odmienne przeznaczenie wpływające na podwyższenie lub obniżenie jej wartości, wówczas nie byłoby wiadomo czy owe które spośród spowodowanych różnic należałoby brać pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej ani, który z tych planów stosować przy dobieraniu stawki opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i zasadniczo powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Nadto, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę dodało, że prawodawca wiąże możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu spornej opłaty ze skutkami miejscowego planu a nie z jego obowiązywaniem w dniu zgłoszenia roszczenia czy w dniu zbycia nieruchomości. Skutek w postaci wzrostu wartości spornej nieruchomości nastąpił w związku z wejściem w życie planu miejscowego z 2019 roku, w wyniku czego nastąpiło zwiększenie jej możliwości inwestycyjnych. W konsekwencji należało uwzględnić stawkę procentową określoną w tej uchwale, gdyż to ona spowodowała wzrost wartości stanowiący przedmiot niniejszego postępowania. Organ odwoławczy dodał, że przyjęcie stanowiska skarżącej doprowadziłoby do pozbawienia gminy należnych przychodów tylko z uwagi na uchwalenie w międzyczasie kolejnego planu miejscowego, w którym działki mają takie samo przeznaczenie jak przewidziane w planie z 2019 roku. Końcowo podkreślono, że przywoływany przez skarżącą "dzień sprzedaży", o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to dzień, na który należy określić wartość nieruchomości a nie na który należy ustalić stan prawny dotyczący jej przeznaczenia. Stan ten ustala się bowiem na dzień wejścia w życie planu miejscowego, który spowodował wzrost jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R., w rejonie ul. [...] i [...], obręb [...] składającej się z działek nr ewid. [...] oraz [...]. Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 powyższej ustawy określa natomiast, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że możliwość pobrania przez organ gminy opłaty planistycznej została uzależniona od łącznego ziszczenia się przesłanek, którymi są: po pierwsze - uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości; po drugie - wystąpienie wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego owym uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu, po trzecie - dokonanie przez właściciela sprzedaży tej nieruchomości i po czwarte - zawarcie w uchwalonym lub zmienionym planie ustalenia w kwestii opłaty planistycznej. Nadto, z mocy art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. Nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1394/11; z 27 września 2016 r., II OSK 3161/14; z 1[...] 2018 r., II OSK 2577/17 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu, w rozpoznanej sprawie wszystkie te przesłanki wystąpiły. Skarżąca zbyła sporną nieruchomość [...] r., przenosząc własność jednej z wchodzących w jej zakres działek (nr [...]) oraz udział wynoszący 5/18 w drugiej z nich (nr [...]) i zbycie to nastąpiło przed upływem pięciu lat od [...] r., czyli dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta R. z [...] 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mocą której obie te działki przewidziane w dotychczas obowiązującym miejscowym planie (uchwała Rady Miasta R. z [...] 2006 r., nr [...]) jako tereny lasów i zadrzewień oraz jako tereny zieleni urządzonej, zostały przeznaczone na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol PU). Uchwalenie wspomnianego miejscowego planu z [...] 2019 r. spowodowało wzrost wartości spornej nieruchomości, co potwierdza jednoznacznie operat szacunkowy z czerwca 2024 r., który w ocenie Sądu został sporządzony prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami mającej zastosowanie w sprawie z mocy art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 158 pierwszej z powyższych ustaw, rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania wartości dowodowej wspomnianego operatu podobnie jak skarżąca, która zasadniczo nie neguje trafności przyjętej tam metodologii oraz dokonanych w jej ramach ustaleń i obliczeń. Zarzuty podniesione w skardze koncentrują się natomiast na błędnym, w ocenie strony, stanowisku organu pierwszej instancji, który występując o sporządzenie przedmiotowej opinii zlecił rzeczoznawcy ustalenie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości uwzględniającą jej przeznaczenie w stanie sprzed uchwalenia miejscowego planu z [...] 2019 r. a wartością z uwzględnieniem jej przeznaczenia w tymże planie. W ocenie skarżącej, porównaniu powinna tu podlegać wartość rzeczonej nieruchomości ustalona na [...] r. (dzień sprzedaży) według przeznaczenia określonego w obowiązującym wówczas kolejnym planie miejscowym uchwalonym [...] 2021 r. z jej wartością na [...] r. (ostatni dzień obowiązywania poprzedniego planu z [...] 2019 r.) według przeznaczenia określonego w tym ostatnim planie a nie w jeszcze wcześniejszym planie z [...] 2006 r. W ocenie składu orzekającego powyższą argumentację należy uznać za chybioną. Po pierwsze, trzeba podkreślić, że zmiana przeznaczenia spowodowana uchwaleniem planu miejscowego z [...] 2019 r. niewątpliwie wpłynęła na wzrost wartości spornej nieruchomości, poprzez zakwalifikowanie jej do terenów znacznie atrakcyjniejszych z ekonomicznego punktu widzenia o niewątpliwie większym niż przed uchwaleniem tego aktu potencjale inwestycyjnym, zaś ów wzrost wartości został jednoznacznie potwierdzony przez uprawnionego rzeczoznawcę w sporządzonym operacie szacunkowym. Po drugie - skoro strona zbyła nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie wspomnianego planu miejscowego, okoliczność ta nie tylko uprawniała, lecz co więcej - obligowała organ pierwszej instancji do ustalenia wobec niej opłaty z tytułu wzrostu jej wartości. Zasadności ustalenia przedmiotowej opłaty nie niweczy w warunkach niniejszej sprawy także uchwalenie w międzyczasie, to jest jeszcze przed sprzedażą nieruchomości, nowego planu miejscowego uchwalonego [...] 2021 r. Wymaga podkreślenia, że wbrew twierdzeniom strony, w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu, który wzrost ten spowodował, a w rezultacie niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu jej wartości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia (lub zmiany) planu powodującego ten wzrost. Przy ustalaniu opłaty planistycznej uwzględnieniu mają bowiem podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, stąd wyłączną datą stanu zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (patrz wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16, publ. Lex nr 2406186, z 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07, publ. Lex nr 549384; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14 i z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Jakkolwiek skarżąca trafnie zauważyła, że powołany art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, iż wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, to jednak w żadnym razie nie oznacza to, jakoby miało chodzić o jej stan na dzień sprzedaży. Raz jeszcze wypada zaznaczyć, że zgodnie z jednoznacznym brzmieniem tego unormowania, w jego trybie ustala się różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. W rezultacie nie budzi wątpliwości, że w tym pierwszym przypadku przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu powodującego wzrost jej wartości. Konkluzja ta w pełni koresponduje z potwierdzającą taką intencję ustawodawcy treścią § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, gdzie wskazano wyraźnie, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany". Użyte w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy sfomułowanie, że wartość nieruchomości "ustala się na dzień sprzedaży" należy więc rozumieć w ten sposób, że ową wartość należy jedynie określić według poziomu cen, które w tym dniu obowiązują, nie zaś - tak jak wywodziła skarżąca - według stanu (fizycznego oraz prawnego) nieruchomości z tego dnia. Równocześnie przyjdzie podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, wszelkie okoliczności, które następują po uchwaleniu planu skutkującego zmianą przeznaczenia nieruchomości, a w konsekwencji wzrostem jej wartości, nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej (patrz wyroki NSA: z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1384/19, publ. Lex nr 3348905, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16, publ. Lex nr 2406186 oraz z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20, publ. Lex nr 3298538). Skład orzekający w pełni podziela powyższy pogląd i uznaje, że należy go traktować jako generalną zasadę, od której odstępstwa mogą mieć miejsce wyłącznie w przypadkach wyjątkowych, rozpatrywanych przez pryzmat ratio legis opłaty planistycznej, czyli innymi słowy jedynie wtedy, gdyby takie, zaistniałe już po uchwaleniu planu miejscowego okoliczności spowodowały, że ustalenie opłaty pozostawałoby w sprzeczności z celem, któremu należność ta ma służyć. W tym miejscu przyjdzie odwołać się do uchwały NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 220) gdzie wyjaśniono, że opłata planistyczna stanowi daninę publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie zwrócono uwagę, że od obowiązku uiszczenia opłaty zwolniony jest ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości, co oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż pozostaje w ścisłym związku z przysporzeniem majątkowym, które następuje w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy owo przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wtedy, gdy się materializuje. W konkluzji NSA podniósł, że tak rozumiana funkcja przedmiotowej opłaty odpowiada celom, dla jakich jest ona ustanawiana, a mianowicie: po pierwsze - "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem, jaki osiąga (jest to prawo gminy do partycypacji w zysku) i po drugie - przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Prawidłowość wyrażonego w powyższej uchwale poglądu znalazła następnie potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z 11 marca 2011 r., sygn. akt II CSK 321/10, publ. OSNC-ZD 2012 r. nr 1, poz. 15) jak również w wielu wyrokach sądów administracyjnych, gdzie położono akcent na powiązanie opłaty planistycznej ze zmaterializowaniem się po stronie zobowiązanego podmiotu przysporzenia majątkowego wskutek zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu (patrz: wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 787/11, publ. Lex nr 1392954, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 978/11, publ. Lex nr 1139043). Opłata planistyczna stanowi zatem przede wszystkim instrument realizacji prawa gminy do partycypacji w zyskach osiągniętych wskutek korzystnej zmiany planu miejscowego przez właściciela nieruchomości, który dokonuje jej zbycia, zaś dodatkową funkcją tej opłaty jest zagwarantowanie, aby wprowadzenie takiej nieruchomości na rynek nie przybrało form spekulacji (por. wyrok tutejszego Sądu z 23 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 3/25 - publ. CBOSA). W ocenie Sądu, odnosząc tak sformułowaną wykładnię celowościową do realiów niniejszej można przychylić się do stanowiska, że wejście w życie kolejnego planu miejscowego jeszcze przed zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła uprzednio wskutek uchwalenia wcześniejszego planu, mogłoby stanowić przeszkodę dla ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wspomnianego wzrostu wartości, lecz wyłącznie wtedy, gdyby ów kolejny plan przewidywał dla tej nieruchomości przeznaczenie inne niż plan poprzedni lub gdyby określał odmienne parametry reglamentujące prawo do jej zabudowy i zagospodarowania (to ostatnie zagadnienie zostało trafnie zasygnalizowane w cytowanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 343/23 - publ. Lex nr 3623018). Tylko bowiem w takiej sytuacji można by mówić o kolizji z celami spornej należności, gdyż jedynie wtedy w efekcie uchwalenia kolejnego planu miejscowego - zawierającego postanowienia dotyczące danej nieruchomości znacznie odbiegające od ujętych w planie poprzednim (który spowodował wcześniej wzrost jej wartości) - ustalona opłata nie korelowałaby z wysokością przysporzenia, jakie właściciel mógłby uzyskać dokonując zbycia pod rządami nowego planu. W warunkach niniejszej sprawy taki stan rzeczy nie ma jednak miejsca. Miejscowy plan z [...] 2021 r. stanowi bowiem w odniesieniu do działek wchodzących w skład spornej nieruchomości w istocie kontynuację wcześniejszego planu z [...] 2019 r., jako że w dalszym ciągu kwalifikuje je do terenów zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol 1PU2), a tym samym nie powoduje zmiany ich przeznaczenia względem tego ostatniego planu. Brak jest także podstaw do tego, aby przyjąć, że określone w tym nowym planie ustalenia co do zasad i warunków dopuszczalnej zabudowy i zagospodarowania terenów, do których zakwalifikowana została sporna nieruchomość, kształtowały jej sytuację prawną w sposób na tyle odbiegający od planu z [...] 2019 r., aby mówić o kolizji nałożonej na stronę opłaty z ratio legis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie określiła, w jakim konkretnie stopniu czy zakresie, a nawet czy w ogóle, wprowadzenie tych nowych zasad i warunków zmodyfikuje możliwości zagospodarowania i zabudowy należącej do niej działek względem ustaleń zawartych w planie poprzednim, a w szczególności, czy możliwości te ograniczy (mogąc tym samym wywrzeć ewentualny wpływ na obniżenie ich wartości). Także zestawienie treści obu powołanych wyżej planów miejscowych na to nie wskazuje. Nowy plan z [...] 2021 r. wprowadza w istocie nie zmiany, lecz doprecyzowanie i uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów zabudowy produkcyjno-usługowej oznaczonej powyższym symbolem 1PU2 dookreślając je w § 25. Brak jest zatem przesłanek do formułowania twierdzeń o tym, jakoby plan miejscowy obowiązujący w dacie sprzedaży spornej nieruchomości wprowadzał w porównaniu do planu poprzedniego tego rodzaju modyfikacje, które powodowałyby, że nałożenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanej poprzednim planem kolidowałoby z celami, którym przedmiotowa opłata ma służyć. W ocenie składu orzekającego, sprzeczne z tymi celami jest raczej stanowisko przeciwne albowiem neguje ono prawo gminy do partycypacji w realnie osiągniętym przez stronę przysporzeniu z tytułu niewątpliwie zaistniałego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego z [...] 2019 r. tylko z tego powodu, że następnie uchwalono nowy plan, choć ten ostatni przewiduje dla rzeczonej nieruchomości takie samo przeznaczenie i nie zawiera zapisów zmieniających zakres uprawnienia do jej zagospodarowania, lecz jedynie ów zakres doprecyzowuje, a tym samym nie wprowadza zasadniczo regulacji mogących rzutować na cechy decydujące o wartości rynkowej objętych tą nieruchomością działek, a w szczególności na jej obniżenie. Zdaniem Sądu, skutku nie mógł odnieść także zarzut nieprawidłowego zastosowania przy ustalaniu spornej opłaty stawki wynoszącej 15 %, określonej w § 18 miejscowego planu z [...] 2019 r. Należy przyznać, że zarówno w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej jak i wcześniej - w dniu sprzedaży nieruchomości, przepis ten nie obowiązywał (podobnie jak cały plan miejscowy, który został wyeliminowany z obrotu prawnego z dniem [...] r., czyli w związku z wejściem w życie nowego planu z [...] 2021 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie oznacza to jednak, że sporna opłata nie mogła być ustalona przy jego zastosowaniu. Wymaga podkreślenia, że okolicznością generującą obowiązek poniesienia tej opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego. Obowiązek ten jest niejako "zawieszony" na okres kolejnych 5 lat i materializuje się dopiero w sytuacji, gdy owa nieruchomość zostanie przed upływem rzeczonego okresu zbyta. Źródłem tego obowiązku jest jednak obiektywny fakt wzrostu wartości nieruchomości, na co wskazuje już sama ustawowa nazwa przedmiotowej należności określona jako "opłata z tytułu wzrostu nieruchomości". Tytułem prawnym opłaty planistycznej jest zatem nie sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu (owa sprzedaż skutkuje jedynie materializacją rzeczonego obowiązku), a już samo zaistnienie takiego wzrostu. W rezultacie, stawka opłaty jest ustalana z góry w planie miejscowym i znajduje zastosowanie na przyszłość - do wszelkich transakcji zbycia objętych nim nieruchomości, których wartość wzrosła wskutek jego uchwalenia, niezależnie od tego, kiedy owe transakcje zostaną dokonane. Dlatego istotne jest, aby owa stawka została określona w planie miejscowym, natomiast pozostaje bez znaczenia, czy określająca ją norma obowiązuje w dacie dokonywania takich transakcji lub w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszeń prawa uzasadniających jego wzruszenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o oddaleniu skargi.