III SA/Gl 169/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi S. sp.j. w C. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr 4640/RT/2024 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę. Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie stanowi decyzja nr 4640/RT/2024 Zarządu Województwa Śląskiego (dalej: organ; IZ; Zarząd Województwa) z 18 grudnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z 7 sierpnia 2024 r. o nr [...] zobowiązującą S. Spółka Jawna z siedzibą w C. (dalej: strona; skarżący; Beneficjent) do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 114 231,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Beneficjent na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej 11 sierpnia 2020 r. z Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 otrzymał środki na realizację projektu pn. "[...]" (dalej: umowa o dofinansowanie projektu; umowa). Do ww. umowy 9 lutego 2022 r. zawarto aneks nr [...]. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu, projekt miał być realizowany w okresie od 1 października 2020 r. do 30 czerwca 2023 r. Natomiast celem projektu było zwiększenie dostępu 600 osób (300K) powyżej 18 roku życia (18-59 kobiet i 18-64 mężczyzn) w wieku aktywności zawodowej lub deklarujących gotowość do podjęcia pracy z województwa śląskiego, głównie z C., powiatu [...] i B., z rozpoznaniem zaburzeń psychicznych efektywnych i nerwicowych (ZPAiN) do rehabilitacji oraz edukacji zdrowotnej, wydłużających/przywracających aktywność zawodową oraz sprawność psychiczną i społeczną wraz z podniesieniem kwalifikacji 10 (5K) osób personelu medycznego w C. i B. w latach 2020-2022. Od 1 do 2 czerwca 2023 r. IZ przeprowadziła u Beneficjenta kontrolę nr [...] prawidłowości realizacji projektu. W jej wyniku wykazano nieprawidłowości w obszarach: (A) wyboru wykonawcy; (B) sformułowania warunku udziału w postępowaniu oraz (C) w zakresie montażu finansowego. Pismem z 5 września 2023 r. IZ przekazała beneficjentowi Informację pokontrolną nr [...]. W dokumencie tym stwierdzono, że Beneficjent nie zastosował konkurencyjnego trybu wyboru wykonawców, tj. zasady konkurencyjności, o której mowa w sekcji 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: wytyczne), w związku z czym wskazano wydatki uznane w tym zakresie za niekwalifikowalne oraz sformułowano zalecenia pokontrolne. IZ uznała, że wydatki uznane za niekwalifikowalne w ramach projektu składają się na łączną kwotę 129 808,71 zł (w tym wydatki poniesione z dofinansowania i podlegające zwrotowi; 114 231,67 zł oraz wydatki poniesione z wkładu własnego jako niepodlegające zwrotowi: 15 577,04 zł). Decyzją Zarządu Województwa Śląskiego z 7 sierpnia 2024 r. o nr [...] zobowiązano skarżącą do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 114 231,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W jej podstawie wskazano m.in. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 i art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 4 oraz art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach realizacji programów). W jej uzasadnieniu zidentyfikowano i opisano nieprawidłowości, które dotyczyły trzech obszarów, a mianowicie: (A) wybór wykonawców; (B) sformułowanie nieproporcjonalnego warunku udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia; (C) montaż finansowy. W zakresie nieprawidłowości w przedmiocie wyboru wykonawców ustalono, że beneficjent, w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 000,00 zł netto, zobligowany jest realizować wydatki zgodnie z zasadą konkurencyjności opisaną w sekcji 6.5.2 wytycznych. Organ wcześniej ustalił, że Beneficjent nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, a zatem, w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 000,00 zł netto, zobligowany był ponosić wydatki zgodnie z zasadą konkurencyjności opisaną w sekcji 6.5.2 Wytycznych. Zdaniem organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Beneficjent natomiast udzielił zamówienia na realizację zadań w projekcie z pominięciem procedur konkurencyjnych. Uznano jednocześnie, że powoływanie się przez beneficjenta na okoliczności związane z wystąpieniem COVID-19 nie uzasadniają takiego podejścia do wyboru (a w zasadzie braku wyboru) wykonawców z pominięciem trybu konkurencyjnego. W związku z czym organ wyjaśnił, że w związku z wynagrodzeniem osób wyłonionych do realizacji zadań w projekcie bez zastosowania zasady konkurencyjności na łączną kwotę 97 155,00 zł właściwe jest nałożenie korekty finansowej w łącznej wysokości 80 962,50 zł (koszty bezpośrednie: 80 962,50 zł oraz 20% koszty pośrednie: 16 192,50 zł). Zarzut niezgodnego z przepisami ustalenia warunku udziału w postępowaniu (B - sformułowanie nieproporcjonalnego warunku udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia) dotyczył postępowania nr [...] dot. świadczenia usług konsultacji psychologicznych na potrzeby realizacji projektu. Beneficjent w tym przypadku zastosował zasadę konkurencyjności. W zapytaniu ofertowym sformułował warunek udziału w postępowaniu w następujący sposób: "O realizację zamówienia mogą się ubiegać - osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej lub prowadzące działalność gospodarczą, w tym jako wspólnicy spółki cywilnej, wyłącznie osobiście (...)". Organ tymczasem uznał, że Beneficjent formułując warunek udziału w postępowaniu znacząco zawęził krąg potencjalnych wykonawców wyłącznie do osób fizycznych, nie dopuszczając do udziału w postępowaniu innych podmiotów, które wyczerpują definicję wykonawcy, określoną w Wytycznych, a które byłyby zdolne do realizacji przedmiotu zamówienia. IZ uznała, że doszło w takiej sytuacji do naruszenia zapisów wytycznych, a za punkt wyjścia obrała definicję wykonawcy, określoną w tym dokumencie. Zgodnie z nią wykonawcą jest "osoba fizyczna niebędąca personelem projektu (...) osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej". Podkreślono, że zakres pojęciowy wykonawcy obejmuje wszystkie osoby lub podmioty działające na rynku, bez względu na ich formę prawną, jeśli tylko mają możliwość wykonać zamówienie zgodnie z zapytaniem ofertowym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wytyczne nie wykluczają możliwości podwykonawstwa. Następnie organ wyjaśnił, że w związku z zamówieniem na łączną kwotę 15 725,00 zł właściwe jest nałożenie korekty finansowej w łącznej wysokości 14 717,50 zł (koszty bezpośrednie: 13 931,25 zł oraz 20% koszty pośrednie: 786,25 zł). Organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał również analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji związanej z kwalifikowalnością wydatków w projekcie (C – montaż finansowy). Organ w jej wyniku ustalił, że naruszono w tym zakresie postanowienia umowy o dofinansowanie projektu oraz wytyczne w zakresie końcowego rozliczenia projektu. Mianowicie organ wskazał na § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie którego Beneficjent zobowiązał się do rozliczenia projektu, zgodnie z montażem finansowym przedstawionym w § 2 ust. 1 umowy. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze naruszenia, których dopuścił się Beneficjent, część wydatków w projekcie jest niekwalifikowalne. W tej sytuacji IZ dokonała weryfikacji końcowego rozliczenia projektu pod kątem zachowania montażu, wskazując na prawidłowy montaż finansowy wynikający z umowy. Organ w konsekwencji uznał, że kwota nieprawidłowości podlegająca zwrotowi to 114 231,67 zł, w tym: 97 155,00 zł z tytułu zawarcia umów z wykonawcami z pominięciem zasady konkurencyjności; 13 961,26 zł z tytułu sformułowania nieproporcjonalnych warunków udziału w postępowaniu; 3 115,41 zł z tytułu uznania za niekwalifikowalne kosztów pośrednich poniesionych z dofinansowania w związku z dostosowaniem montażu finansowego w projekcie i zobowiązał jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania beneficjentowi transzy dofinansowania, z której zostały sfinansowane wydatki. Wskazano przy tym, że nieprawidłowość sfinansowana była z transz przekazanych beneficjentowi w dniach: 26 października 2020 r., 18 sierpnia 2022 r., 21 listopada 2022 r. oraz 6 marca 2023 r. Środki te stanowiły płatność ze środków europejskich oraz dotację celową z budżetu krajowego, do którego zastosowanie mają przepisy u.f.p. W konsekwencji za niekwalifikowalny organ uznał również wkład własny w łącznej wysokości 15 577,04 zł, zaznaczając, że ta kwota nie podlega zwrotowi. W podsumowaniu ustaleń poczynionych w toku postępowania, organ wskazał jakich naruszeń dopuścił się beneficjent przyporządkowując je do przepisów prawa, wytycznych i postanowień umowy, które zostały następnie wyjaśnione i przyporządkowane powstałym nieprawidłowościom. Uznano mianowicie, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p., a także naruszenia postanowień wytycznych i umowy o dofinansowanie. W następstwie rozpatrzenia wniosku strony z 9 września 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy aktualnie zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2024 r. nr 4640/RT/2024 Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję nr [...] z 7 sierpnia 2024 r. W jej podstawie organ powołał następujące przepisy, a mianowicie: art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn Dz.U. z 2024 r. poz. 566.), art. art. 60 pkt 6 u.f.p., art. 61 ust. 4 u.f.p. oraz art. 67 u.f.p. oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Beneficjent udzielił zamówienia na realizację zadań w projekcie z pominięciem zasady konkurencyjności – a zamówienia zostały udzielone osobom współpracującym z Beneficjentem na podstawie umów cywilnoprawnych. Zarzut niezgodnego z przepisami ustalenia warunku udziału w postępowaniu dotyczył postępowania nr [...] dot. świadczenia usług konsultacji psychologicznych - Beneficjent sformułował warunek udziału w postępowaniu w następujący sposób: "O realizację zamówienia mogą się ubiegać - osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej lub prowadzące działalność gospodarczą, w tym jako wspólnicy spółki cywilnej, wyłącznie osobiście (...)". Beneficjent formułując warunek udziału w postępowaniu znacząco zawęził krąg potencjalnych wykonawców - dopuścił bowiem możliwość złożenia oferty wyłącznie przez osoby fizyczne. Tymczasem zgodnie z treścią Wytycznych wykonawcą jest "osoba fizyczna niebędąca personelem projektu (...) osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (...)". IZ podkreśliła także, że zgodnie z sekcją 6.5.2. pkt 8 Wytycznych Zamawiający ma prawo (nie obowiązek) sformułować warunki udziału w postępowaniu, jednakże z zachowaniem proporcjonalności do przedmiotu zamówienia, w taki sposób, aby zapewniały zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Organ argumentował także, że do naruszenia prawa unijnego lub krajowego w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 dochodzi w sytuacji podejmowania przez beneficjenta działań niezgodnych z przyjętymi w ramach reżimu pozyskiwania i wydatkowania środków unijnych normami, przy czym normą tą mogą być zarówno przepisy rangi ustawowej jak również przepisy niższego rzędu, w tym postanowienia Wytycznych, o ile Beneficjent został zobowiązanych do ich stosowania. Beneficjent zawierając umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do wykorzystania przyznanego dofinansowania na warunkach określonych w tej umowie i przyjął określone obowiązki związane z rozliczeniem dofinansowania oraz odpowiedzialność za jego wykorzystanie. Beneficjent wydatkował środki z naruszeniem zapisów umowy o dofinansowanie projektu i Wytycznych, tym samym z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Przesłanka działania/zaniechania, zdaniem IZ, jest w tym przypadku spełniona z uwagi na działanie Beneficjenta w zakresie wydatkowania środków projektowych. Beneficjent nie dochował bowiem wymogów realizacji projektu i tym samym poniósł wydatki współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego niezgodnie z umową o dofinansowanie projektu oraz Wytycznymi i przedstawił je do rozliczenia IZ. W związku z czym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż doszło do obciążenia budżetu UE nieuzasadnionymi wydatkami. Z powyższą decyzją nr 4640/RT/2024 Zarządu Województwa Śląskiego z 18 grudnia 2024 r., znak: [...] nie zgodziła się skarżącą, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, że środki pochodzące z dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "[...]", na podstawie umowy nr [...] w kwocie 114 231,67 zł, zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - w sytuacji - gdy zachowane zostały wymagane procedury i nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE; 2. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego polegające na wydaniu telefonicznie przez opiekuna projektu opinii w zakresie zaistnienia podstaw do wyłączenia stosowania zasady konkurencyjności; 3. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie zasadność; nałożenia, korekty finansowej, w szczególności niewyjaśnienie czy uchybienia spowodowały lub mogły spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE i jakich rozmiarów, a w rezultacie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności; 4. art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej czy też okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państw; oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 5. sekcji 6.5.2. pkt 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej jako: "Wytyczne") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż warunek udziału w postępowaniu spowodował ograniczenie konkurencji i wyeliminował wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia, podczas gdy postawiony warunek udziału w postępowaniu był zgodny z ww. regulacją Wytycznych; 6. art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 3 303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzone naruszenia stanowią nieprawidłowości indywidualne skutkujące nałożeniem korekty finansowej, oraz że te naruszenia mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet UE; 7. art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2(113) poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej korekty bez uwzględnienia wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń, jak również bez uwzględnienia (a przede wszystkim ustalenia) strat finansowych dla funduszy polityki spójności i/lub EFMR, które w wyniku tych naruszeń miały wystąpić i zastosowanie korekt finansowych w maksymalnej wysokości - a w konsekwencji żądanie zwrotu dofinansowania w kwocie odpowiadającej maksymalnym wartościom korekt finansowych; 8. § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień - poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek obniżenia wysokości korekty finansowej. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu zaznaczono, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur, ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Natomiast ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się Beneficjent w badanej sprawie jest, jak dalej przekonywano, najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Zatem rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga, w opinii strony, po pierwsze wykazania w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy czy wskazywane przez organ uchybienia w ogóle zaistniały, a jeśli tak, to czy mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie jak zaznaczono w uzasadnieniu skargi, organ dokonał mechanicznego przyporządkowania stwierdzonych naruszeń do wysokości korekty wynikającej z "taryfikatora", pomijając konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy skutków tych naruszeń, a w szczególności pomijając ocenę, czy zarzucane naruszenia prowadziły lub mogły prowadzić do powstania szkody, a jeśli tak to, jakich rozmiarów. W ocenie strony kluczowe znaczenie dla odpowiedzi na pytanie o konieczność stosowania zasady konkurencyjności przy wyborze osób stanowiących personel danego projektu unijnego, mają zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Strona przyznała w uzasadnieniu skargi, że cyt. "nie stosowanie zasady konkurencyjności" w jej ocenie znajduje swoje umocowanie w informacji o częściowym zawieszeniu stosowania wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Zdaniem strony istniała przy tym możliwość zaangażowania personelu własnego także na podstawie stosunku cywilnoprawnego, a do obowiązujących umów z Beneficjentem zostały sporządzone stosowne aneksy, które wyodrębniły zakres realizowanych czynności zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, wynagrodzenie oraz czas realizacji działań projektowych. Stosowne aneksy były dołączane również na etapie składania wniosku o płatność [...] i nie zostały zanegowane w żaden sposób przez Instytucję Zarządzającą. Stanowisko organu, jak dalej zaznaczono, że skarżąca nie mogła skorzystać z wyłączenia jakie dają zawieszone wytyczne, gdyż osoby: "Pani D. K., Pani E. J., Pani J. J. i Pani Z. R. nie były personelem projektu tj. nie były pracownikami skarżącej w rozumieniu Kodeksu Pracy, a miały zawarte ze skarżącą umowy cywilnoprawne, a taka podstawa zlecenia usług, nie czyni ich pracownikami, tym samym "personelem projektu" w rozumieniu Wytycznych jest chybiony". Nie sposób bowiem uznać, w opinii strony, iż zamysłem autorów informacji o częściowym zawieszeniu wytycznych było jedynie uwzględnienie okoliczności zawarcia urnowy cywilnoprawnej z pracownikiem Beneficjenta z uwagi chociażby na wynikający z Kodeksu Pracy zakaz zawierania umów cywilnoprawnych z pracownikami, gdy umowy te dotyczą prac, rodzajowo tożsamych z tymi, które są wykonywane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Zdaniem skarżącej, w świetle norm art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., całkowicie niezrozumiałym jest przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącą, w sytuacji gdy to organy administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również fakt, że to opiekun projektu wskazał Skarżącej możliwość zastosowania wyłączenia zasady konkurencyjności na podstawie przepisów wyłączających częściowo stosowanie wytycznych, co ma kluczowe wręcz znaczenie, dla załatwienia niniejszej sprawy. Całkowite zaniechanie wyjaśnienia tego aspektu oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym kierunku, przez organ stanowi, zdaniem strony, rażące naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca działając w całkowitym zaufaniu do organu, w tym do opiekuna projektu nie może ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do proponowanych rozwiązań. Wskazano, że nie jest winą skarżącej, że opiekun projektu (pracownik Urzędu) nie sporządził stosownych notatek z rozmów z Beneficjentem. Beneficjent z kolei wskazane rozwiązania miał prawo traktować jako merytoryczne, wiarygodne i wiążące. Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w postaci powoływanych informacji przez stronę o udzieleniu jej przez opiekuna informacji o możliwości wyłączenia stosowania w okolicznościach sprawy zasady konkurencyjności, wykazał w sposób jednoznaczny, że skarżąca działała w zaufaniu do organów władzy publicznej. Okoliczności te zostały, zdaniem strony, zupełnie pominięte przez organ I instancji i nie wyjaśnione przez organ II instancji, a w świetle aktualnej linii orzeczniczej nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, jak dalej argumentowała strona, organ II instancji nie ocenił zatem wagi naruszeń skarżącej przez pryzmat konkretnego stanu faktycznego, a także nie zauważył, iż w ramach reguły proporcjonalności cel projektu został i jego założenia zostały zrealizowane co bez wątpienia winno wpłynąć na ocenę wagi stwierdzonych naruszeń. W zakresie warunku udziału w postępowaniu, skarżącą wskazuje w pierwszej kolejności, iż organ II instancji nie dokonał badania proporcjonalności stawianego warunku, nie wykonał tzw. testu proporcjonalności. Tymczasem, jak zaznaczono, zapisy sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia (...), o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, (...) określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Organ II instancji nie wykazał tym samym, iż ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców zostało dokonane przez skarżącą w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko ujęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.) który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Według natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Śląskiego utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, którym określono stronie skarżącej kwotę 114 231,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych przypadającą do zwrotu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Skarga strony została oparta na licznych zarzutach, odnoszących się zarówno do naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego (oraz w ich ramach błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy). W takim układzie jako pierwsze poddać kontroli należy zarzuty ukierunkowane na prawo procesowe, ponieważ dopiero prawidłowość ustalenia przebiegu stanu faktycznego sprawy lub brak skutecznego jego podważenia determinuje dalszą możliwość weryfikacji w obrębie zarzutów prawa materialnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że 11 sierpnia 2020 r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, a skarżącym umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, zmieniona w dniu 9 lutego 2022 r. aneksem nr [...] (por. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 września 2025 r.; oraz uzasadnienie skargi – str. 1). Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia skargi strona powołuje się na okoliczność przeprowadzenia konsultacji z opiekunem projektu w zakresie wyłączenia zasady konkurencyjności ("opinia opiekuna projektu wydana telefonicznie"). Otrzymane informacje od ww. opiekuna pozwoliły natomiast na podjęcie określonych przedsięwzięć przez stronę w zakresie realizowania projektu, które - w ramach postępowania kontrolnego – zostały następnie, przynajmniej w części zakwestionowane przez kontrolujących. Zdaniem skarżącej opiekun projektu wskazał skarżącej możliwość zastosowania wyłączenia zasady konkurencyjności na podstawie przepisów wyłączających częściowo stosowanie wytycznych, co ma kluczowe wręcz znaczenie, dla załatwienia niniejszej sprawy. W ocenie organu strona w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniła faktu przeprowadzenia rozmowy telefonicznej, a tym bardziej treści tej rozmowy. Organy nie naruszyły zatem żadnych przepisów postępowania nie dając wiary samym tylko twierdzeniom strony. Z akt administracyjnych nie wynika, aby strona przedłożyła jakikolwiek dokument świadczący, że została mu udzielona przez opiekuna projektu określona porada (opinia) w zakresie wyłączenia zasady konkurencyjności, kiedy to było i jaka była treść takiej opinii. Ponadto Sąd zauważa, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji zasadniczo spoczywa na Beneficjencie (tu: przedsiębiorcy), jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków i rozliczenia projektu, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenia dotacji nie dokonuje się wyłącznie na podstawie działań organu. Dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami (m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2025 r., III SA/Gl 307/25, LEX nr 3929555; wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 338/24, Legalis nr 3099867; wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2021 r., I SA/Łd 638/21, Legalis nr 2638966). Sposób przedstawienia przez skarżącego pytania nie był również znany organowi, a ewentualnie udzielona informacja zależna od tego jak pytający przedstawia stan faktyczny sprawy. W związku z czym, zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał, że ciężar tego typu dowodu spoczywa wyłącznie na Beneficjencie jako na podmiocie, który z faktu tego (konsultacji telefonicznych) wywodzi określone następstwa. Nie można zarzucić zatem organowi, aby naruszył zasadę prawdy obiektywnej, bowiem skarżący (który miał zagwarantowane w postępowaniu prawo do wysłuchania – art. 10 k.p.a. – i z prawa tego zresztą korzystał) nie przedstawił żadnych dowodów, które nawet uprawdopodobniały, że taka opinia została wydana i jaka była jej treść oraz kiedy i gdzie została wydana. W toku postępowania administracyjnego/wyjaśniającego Beneficjent miał zagwarantowane uprawnienia strony określone w k.p.a., w szczególności możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.) – okoliczności tej skarżąca nie neguje (por. m.in. protokół ze spotkania z przedstawicielem strony 11 kwietnia 2024 r.; pismo strony z 26 lipca 2024 r.). Zarząd Województwa zgromadził wystarczający materiał dowodowy, obejmujący dokumentację postępowania o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, w tym obejmującego treść umowy o dofinansowanie, korespondencję z beneficjentem oraz obowiązujące regulacje (w tym wytyczne programowe). Ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o powyższe dowody w sposób rzetelny i kompletny, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca w istocie nie zakwestionowała faktów ustalonych przez organ – takich jak przebieg postępowania przetargowego czy treść zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie – a jedynie dokonała odmiennej oceny prawnej tych faktów, opierając się przy tym na przypuszczeniach, bądź nakazaniu organowi do dokonywania alternatywnych rozważań (por. zarzut nr 2 skargi). Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi strona natomiast twierdzi, iż "nie mogą stanowić podstawy działania organów, w tym nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji » przypuszczenia « organu. Zatem stanowisko strony jest, przynajmniej w tej kwestii, co najmniej niekonsekwentne. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 81a k.p.a., gdyż jedynie fakty mogą stanowią podstawę ustaleń, a nie jedynie przypuszczenia strony. Wymaga także podkreślenia, że Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, jak również nie rozważa alternatywnych sposobów załatwienia sprawy administracyjnej oraz nie opiera się na przypuszczeniach stron postępowania lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem, kontroluje, czy organy prawidłowo dokonały merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd jednak nie stwierdził. Nie doszło przy tym do dowolnej oceny dowodów – w uzasadnieniu decyzji organy obu instancji szczegółowo omówiły, jakie fakty ustalono i na podstawie jakich dowodów, a następnie wyjaśniły, czemu owe fakty stanowią przesłankę zwrotu dofinansowania. Uzasadnienie decyzji spełnia zatem wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.: zawiera zarówno faktyczne podstawy rozstrzygnięcia, jak i ich prawno-materialną kwalifikację, a także ich wyjaśnienie. Sąd zauważa także, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków zostało przeprowadzone sprawnie i zgodnie z prawem. W szczególności, organ odwoławczy (Zarząd Województwa działający jako instytucja zarządzająca RPO) prawidłowo rozpoznał wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając decyzję drugoinstancyjną z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom k.p.a. Nie doszło do przedawnienia ani innych uchybień formalnych – decyzja została wydana w terminie i doręczona skarżącej, umożliwiając jej skorzystanie z prawa do skargi. Ewentualne zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedur administracyjnych (zarzut nr 3 i nr 4 skargi) Sąd ocenia jako nieudowodnione i w istocie gołosłowne – skarżąca nie wskazała bowiem konkretnych zaniechań organu, które miałyby przełożyć się na treść rozstrzygnięcia, a analiza akt nie ujawnia żadnych rażących nieprawidłowości w toku postępowania, jak również nie zaproponowała żadnych konkretnych dowodów, których przeprowadzenie mogło uzasadniać twierdzenie, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa strony. W szczególności nie stwierdzono, by organ pominął istotny dowód czy też oparł się na dowodach nielegalnych; wszystkie kluczowe okoliczności zostały wyjaśnione. Strona skarżąca nie przedstawiła również żadnych dodatkowych wniosków dowodowych ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w uzasadnieniu skargi, których organ powinien przeprowadzić, a które np. zostały przez organ pominięte lub oddalone. Reasumując, postępowanie administracyjne obydwu instancji przeprowadzono bez uchybień procesowych mogących mieć wpływ na wyniki sprawy, w związku z czym zarzuty skargi (pkt 2, pkt 3 i pkt 4 skargi) w tym zakresie należało ocenić negatywnie. W konsekwencji, za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez IZ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej: u.f.p.), w szczególności jej art. 207 ust. 1 pkt 2. Stanowi on, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Stosownie zaś do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ugruntowanym już w orzecznictwie stanowiskiem jest, że poprzez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę (np. wyroki NSA z 14 września 2023 r., I GSK 1283/22; z 13 kwietnia 2023 r., I GSK 173/19; z 11 października 2018 r., I GSK 931/18; z 12 października 2018 r., I GSK 1076/18, z 11 lipca 2018 r., I GSK 712/18; wyroki: WSA w Warszawie z 13 października 2017 r., V SA/Wa 1316/17; WSA w Gliwicach z 12 marca 2018 r., IV SA/Gl 815/17 i z 27 lutego 2018 r., IV SA/Gl 886/17). Wskazać także należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Okoliczność tą podnosiła zresztą strona w uzasadnieniu skargi, a wcześniej w uzasadnieniu wniosku z 9 września 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konieczna, w ocenie Sądu, staje się ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Zatem, dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki; po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie), po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., instytucja zarządzająca wzywa do zwrotu środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, natomiast po bezskutecznym upływie ww. terminu, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3. Z dokonanej przez Sąd analizy stanowiska Beneficjenta wynika, że zarzuty dotyczyły przede wszystkim wadliwości dokonanej przez IZ oceny materiału dowodowego, skutkującej uznaniem, że miało miejsce naruszenie przez Beneficjenta procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków w rozumieniu w art. 184 ust. 1 u.f.p. i jednocześnie miało ono stanowić nieprawidłowość w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z 20 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie 1303/2013.) w następujących obszarach: (A) wyboru wykonawcy; (B) sformułowania warunku udziału w postępowaniu oraz (C) w zakresie montażu finansowego. Strona argumentowała, że zasady konkurencyjności nie zastosowała w przypadku wyboru wykonawców, gdyż - w jej opinii - nie był do tego zobowiązany mimo, iż wartość zamówienia przekraczała kwotę 50 000,00 zł netto. Beneficjent w swoich wyjaśnieniach argumentował odstąpienie od stosowania wytycznych sytuacją związaną z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2 w Polsce, uzasadniając w ten sposób zawarcie w ramach projektu aneksów do już obowiązujących umów cywilnoprawnych z osobami świadczącymi usługi na jego rzecz. Beneficjent wskazał również, że: "decydując się na wykorzystanie własnego personelu odstąpiono od ogłoszenia zapytania w Bazie konkurencyjności (...) odstąpiono od zastosowania procedury zasady konkurencyjności przy wyborze osób do prowadzenia wsparcia". Beneficjent swoje wyjaśnienia oparł m.in. na argumencie dotyczącym jego doświadczenia jako podmiotu medycznego oraz odnosząc się do kwalifikacji i możliwościach zatrudnionego personelu - kadry medycznej. Należy zaznaczyć, że Beneficjent środków unijnych jest zobowiązany wydatkować je zgodnie z prawem krajowym i unijnym, w tym w sposób zgodny z ustawą o zamówieniach publicznych, o ile znajduje ona zastosowanie. Obowiązek ten wynika zarówno z umowy o dofinansowanie projektu, jak i z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej z 11 lipca 2014 r. (tj. ustawy o zasadach realizacji programów polityki spójności 2014–2020). Sąd przy tym dostrzega, że obowiązek stosowania wytycznych w analizowanej sprawie wynika natomiast z umowy o dofinansowanie (por. § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie). Tym samym, zgodnie z art. 206 u.f.p. umowa, będąca podstawą dofinansowania, zawierała zobowiązanie do stosowania Wytycznych decydujących o kwalifikowalności wydatkowanych środków. Naruszenie zarówno umowy o dofinansowanie, jak i Wytycznych w niej wskazanych oznacza natomiast naruszenie prawa w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Stosownie do Wytycznych, podrozdział 6.2 "Ocena kwalifikowalności wydatku", ocena ta polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (pkt 1). Według punktu 2, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie projektu. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa. Stosownie do pkt 3, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1, b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie, c) jest zgodny z PO i SZOOP, d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub – w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie, e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO, i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej, j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4, k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym. Odnośnie zarzucanych przez organ naruszeń w zakresie wyboru wykonawców trzeba zwrócić uwagę na istotę sporu, a mianowicie to, że Beneficjent udzielił zamówienia na realizację zadań w projekcie z pominięciem zasady konkurencyjności – a zamówienia zostały udzielone osobom tylko współpracującym z Beneficjentem na podstawie umów cywilnoprawnych. W ocenie strony właśnie taki sposób postępowania tj. nie stosowanie zasady konkurencyjności znajduje swoje umocowanie w informacji o częściowym zawieszeniu stosowania wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (MliR/2014-2020/12). Wytyczne zawierają definicję personelu projektu (Rozdział 3 pkt 1 lit r. Wytycznych), zgodnie z którą przez personel projektu rozumiemy: osoby zaangażowane do realizacji zadań lub czynności w ramach projektu na podstawie stosunku pracy, osoby samozatrudnione w rozumieniu lit. p (tj. osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, które są beneficjentami projektu i jednocześnie stanowią personel danego projektu), osoby współpracujące w rozumieniu art. 13 pkt 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, z późn. zm.) (np. małżonek) oraz wolontariusze wykonujący świadczenia na zasadach określonych w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm.). Jako personel projektu nie są zatem traktowane osoby wykonujące zadania lub czynności w ramach projektu, nawet osobiście, na podstawie umowy cywilnoprawnej. W związku z powyższym, zasady konkurencyjności nie stosuje się w ogóle do wyboru osób stanowiących personel projektu w rozumieniu obowiązujących, wymienionych wyżej Wytycznych, tj. m.in. osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę czy wolontariuszy, gdyż wykonywane przez nie czynności oraz zawarta z nimi umowa nie stanowią zamówienia w rozumieniu Rozdziału 3 pkt 1 lit jj. Wytycznych. Należy wskazać tylko posiadany potencjał kadrowy/merytoryczny, a więc w szczególności osoby na stałe współpracujące i planowane do oddelegowania do projektu. Dotyczy to w szczególności osób zatrudnionych na umowę o pracę oraz trwale współpracujących z Beneficjentem np. w przypadku wolontariusza - na podstawie umowy o współpracy, a nie tych które Beneficjent dopiero chciałby zaangażować (np. na umowę zlecenie), ponieważ w takich przypadkach może bowiem obowiązywać konkurencyjna procedura wyboru (zasada konkurencyjności lub prawo zamówień publicznych). Osoby zaangażowane na podstawie umów cywilnoprawnych (np. umowy zlecenia) nie mogą być zatem traktowane jako potencjał kadrowy/merytoryczny projektu. Należy mieć na uwadze, iż osoby zaangażowane do realizacji zadań w projekcie na podstawie stosunku cywilnoprawnego, nie są traktowane jako personel projektu a będą wykonawcami usługi zlecanej przez Beneficjenta. Stosowanie wytycznych zostało częściowo zawieszone, o czym wspomniał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w nawiązaniu do stanowiska skarżącej. O tym fakcie poinformował 23 grudnia 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej [sygnatura: MliR/2014-2020/12(4)]. W uzasadnieniu zawieszenia, w odniesieniu do rozpatrywanego zarzutu, wskazano, że ma ono na celu: "umożliwienie uznania kwalifikowalności kosztów zaangażowania pracownika beneficjenta pełniącego rolę personelu projektu, do realizacji zadań w ramach projektu także na podstawie stosunku cywilnoprawnego". Zmiana natomiast polegała, jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jedynie na uzupełnieniu możliwości wykonywania zadań przez takiego pracownika także na podstawie stosunku cywilnoprawnego. Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. z 14 lutego 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 277; dalej: k.p.) pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym nie jest pracownikiem osoba zatrudniona w oparciu o umowę cywilnoprawną, jaką jest m.in. zawarta w niniejszej sprawie umowa o zlecenia (umowa o świadczenie usług – uregulowana w art. 750 w zw. z art. 734 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jedn. z 25 lipca 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1071). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2009 r., II GSK 623/08 (Legalis nr 220259) umowa o pracę z uwagi na różne jej odmiany (argument z art. 25 § 1 i § 2 k.p.) zapewnia możliwość jej dostosowania do potrzeb każdego rodzaju przedsiębiorcy (niezależnie od wielkości prowadzonej przez niego działalności). Jednak wobec wyraźnych regulacji zawartych w art. 2 k.p., nie można uznać za pracownika w rozumieniu omawianego przepisu osób, które wykonują pracę na podstawie np. umowy zlecenia, gdyż tego rodzaju umowa regulowana jest wyłącznie przepisami Kodeksu cywilnego. Przyjęta przez organ interpretacja jest zatem prawidłowa. Odnośnie zarzutu niezgodnego z przepisami ustalenia warunku udziału w postępowaniu, a które dotyczyło postępowania nr [...] w postaci świadczenia usług konsultacji psychologicznych na potrzeby realizacji projektu, trzeba stwierdzić, że w jego ramach, jak wynika z akt sprawy, w tym ze stanowiska strony prezentowanego w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, wynika, że Beneficjent w zapytaniu ofertowym sformułował warunek udziału w postępowaniu w następujący sposób: "O realizację zamówienia mogą się ubiegać - osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej lub prowadzące działalność gospodarczą, w tym jako wspólnicy spółki cywilnej, wyłącznie osobiście (...)". Organ tymczasem uznał, że Beneficjent formułując warunek udziału w postępowaniu znacząco zawęził krąg potencjalnych wykonawców wyłącznie do osób fizycznych. Nie ulega wątpliwości, że strona zawierając umowę o dofinansowanie zobowiązana była do realizowania projektu zgodnie z jej postanowieniami, w tym, jak wynika z § 4 umowy, stosowania Wytycznych, w zakresie w jakim dotyczą one realizowanego projektu. Zgodnie z rozdz. 6.5.2 pkt 8 Wytycznych Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 11 lit. a, określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że w tak sformułowanym zapytaniu ofertowym zawarto dyskryminacyjny warunek udziału w postępowaniu, poprzez ograniczenie możliwości realizacji zamówienia wyłącznie do osób fizycznych i wyłączenie przez to pozostałych potencjalnych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą w innych formach prawnych. Należało podzielić również ocenę organu, że strona miała możliwość określenia warunków udziału w postępowaniu w sposób, który umożliwiłby jej wyłonienie wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie zamówienia. Jednak wprowadzane warunki powinny być określone w sposób gwarantujący zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Niewątpliwe w przedmiotowym zamówieniu brak było uzasadnienia dla ograniczenia kręgu wykonawców wyłącznie do osób fizycznych. Jak prawidłowo wskazał organ, na rynku funkcjonuje bowiem szereg innych, poza osobami fizycznymi, podmiotów zdolnych do realizacji tego rodzaju zamówień (np. osoby prawne). Podsumowując żądanie od oferentów spełnienia wymogu osobistego świadczenia usługi naruszało zasadę uczciwej konkurencji oraz ograniczało liczbę podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie zamówienia, co z kolei mogło mieć potencjalny wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2020 r., III SA/Gl 214/20, Legalis nr 2490975; wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2020 r., III SA/Gl 209/20, Legalis nr 2482358; wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2020 r., III SA/Gl 219/20, Legalis nr 2482372; wyrok NSA z 15 lutego 2024 r., I GSK 193/20, Legalis nr 3049770). Zdaniem Sądu również nałożenie korekty finansowej było prawidłowe. Zasadnie oparto się na regulacjach wskazanych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 200 ze zm.). W umowie o dofinansowanie w jej § 2 określono wartość dofinansowania w podziale na środki unijne, dotację celową z budżetu państwa (BP) wraz z określeniem udziału procentowego tych kwot w całości dofinansowania. Beneficjent zobowiązał się do rozliczenia każdego wydatku w ramach dofinansowania zgodnie z montażem, tj.: środki unijne - 85% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu; dotacja celowa z BP - 3% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Montaż odnosi się wyłącznie do wydatków kwalifikowalnych w projekcie. Jak wynika z ustaleń kontrolnych organu, Beneficjent rozlicza zbyt wysoki udział wkładu własnego w ramach projektu (12,71% zamiast 12%), gdyż dokonał końcowego rozliczenia projektu w sposób niezgodny z montażem finansowym wskazanym w umowie. W konsekwencji skarżący naruszył obowiązujące procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu, a mianowicie § 2 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 i 3. Zatem wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu nastąpiło niezgodnie z wytycznymi i umową, która także jednoznacznie się do tych Wytycznych odwoływała, czyli nastąpiło z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p., czego skutkiem było wydanie decyzja o zwrocie tychże środków na mocy art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Samo naruszenie prawa - w tym przypadku naruszenie konkretnych procedur (na mocy art. 184 ust. 1 u.f.p. także procedur określonych w umowie o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony przez strony sposób działania beneficjenta) - jest nieprawidłowością indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Wymaga zauważenia, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), w sprawach jak niniejsza, nie trzeba było udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (nawet tylko potencjalnych), natomiast organ miał jedynie wykazać, że nie można wykluczyć, że naruszenie miało wpływ na budżet (por. wyrok TSUE z 6 grudnia 2017r., C-408/16, Legalis nr 1696780, który przywołuje wykładnię nieprawidłowości wprost z wyroku C-406/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., I GSK 507/22, Legalis nr 2879650). Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił, z jakich przyczyn działanie strony stanowiło nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz wyjaśnił metodę wymiaru związanej z tym sankcji finansowej, czym zrealizował obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Nieprawidłowością było m.in. naruszenie zasady konkurencyjności poprzez ograniczenie kręgu wykonawców do osób fizycznych, czy też udzielenie zamówienia na realizację zadań w projekcie z pominięciem procedur konkurencyjnych Poza tym Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 z uwagi na brak szkodliwego wpływu naruszenia procedur na budżet UE. Zawarta w przywoływanym art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 definicja nieprawidłowości nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszenie prawa, a szkodą, choćby potencjalną w budżecie UE. Jak wyżej już wywiedziono, do nieprawidłowości dochodzi także wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, umowy. Mając na uwadze, że przy ustalaniu nieprawidłowości wystarczająca jest możliwość zaistnienia szkody, to już stwierdzenie naruszenia prawa pozwala, co do zasady przyjąć, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a szkodą w budżecie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 października 2019 r., I SA/Go 304/19, Legalis nr 2237006). Strona rozliczając ze środków europejskich wydatki, które zostały poniesione niezgodnie z umową o dofinansowanie, regulaminem i wytycznymi, bez wątpienia w sposób realny działała na szkodę budżetu Unii. Nie sposób nie dostrzec, że przez rozliczenie wydatku niekwalifikowalnego, doszło do uszczuplenia środków unijnych. Trudno zatem przyjąć, aby wydatek ten był uzasadniony i nie był objęty definicją "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013. Dlatego też, zdaniem Sądu, niezasadny okazał się zarzut nr 1 i nr 6 sformułowany w skardze. Stosownie do art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego państwo członkowskie (tj. organ) dokonując korekt finansowych polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Oznacza to, że obligatoryjnym elementem uzasadnienia decyzji zwrotowej jest argumentacja organu dotycząca przyjętej wysokości korekty finansowej, co w niniejszej sprawie organ uczynił, równocześnie wypełniając obowiązek prawidłowego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ ocenił całościowo działanie Beneficjenta i zastosował korektę proporcjonalną do zarzucanych Beneficjentowi uchybień, a w zaskarżonej decyzji kwota korekty została określona jaku suma wydatków poniesionych nieprawidłowo. Nie ma zatem racji strona skarżąca, twierdząc że organ nie dokonał oceny wpływu uchybień na wysokość żądanej kwoty do zwrotu. Skoro wydatek nie może zostać uznany za wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem, ani za wykorzystany bez naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podlega on zwrotowi stosownie do wskazanych na wstępie zaskarżonej decyzji art. 61 ust.3 w związku z 60 p.6 w związku z art. 207 § 1 ust. 2 u.f.p. W związku z czym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.