III SA/Gl 269/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przedsiębiorcy, M.M. prowadzącego Ośrodek Szkolenia Kierowców M.M. w Z. o uchylenie w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.2096, w skrócie kpa) ostatecznej decyzji SKO nr [...] z [...] r. i zawieszeniu postępowania odwoławczego z urzędu postanowieniem z [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postanowiło utrzymać w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało m.in. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 140 i art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Decyzją z [...]r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących OSK Ośrodek Szkolenia Kierowców M.M. nr [...], ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] r. wskazaną wyżej, która została zaskarżona wniesieniem skargi do WSA w Gliwicach. Sprawa zawisła pod sygnaturą akt III SA/GL 603/17 i wyrokiem z 5 października 2017 r. skarga została oddalona. Przedsiębiorca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zaskarżył wyrok wniesieniem 27 grudnia 2017 r. skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została rozpatrzona, co powoduje, że wyrok jest nieprawomocny. 17 października 2018 r. M.M. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej SKO z [...]r. w trybie art. 155 kpa. Podkreślił, że przyczyną wydania decyzji było niespełnienie przez wnioskodawcę warunku zawartego w art. 24 pkt 1 lit. d ustawy z 5 stycznia 2011 r o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz.978) w zakresie posiadania wymaganych adnotacji w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu, którym jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe (samochód marki MAN Truck TGL nr rej. [...]), która została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i ich wadliwej ocenie. Postanowieniem z [...]r. organ zawiesił postępowanie o rozpatrzeniu wniosku z urzędu. Uznał, że do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej należy zawiesić, z racji tego, że oczekiwany wyrok stanowi zagadnienie wstępne wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odwołał się w tym zakresie do wyroku NSA z 9 marca 2018 r. I OSK 1057/16, w który wyrażono pogląd, że "Wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim – zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji – prowadzi ono do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję, jako naruszające art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a., nie jest dopuszczalne", który znajduje zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem przedsiębiorca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...]r. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja o zmianę której skarżący wnioskował jest ostateczna i spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 155 kpa, co powoduje, że wniosek złożony w tym trybie winien zostać rozpatrzony . Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska skarżącego i podkreśliło, że brak wyroku NSA, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji z [...]r. w trybie nadzwyczajnym. W skardze przedsiębiorca zarzucił postanowieniu naruszenie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 155 tej ustawy polegającego na uznaniu, że do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa niezbędne jest uprzednie zakończenie postępowania kasacyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi stanowi powielenie wcześniej podnoszonych zarzutów i odnosi się głównie do wadliwej oceny stanu faktycznego, która była podstawą wydania decyzji dla skarżącego niekorzystnej. Nie zgadza się również ze stanowiskiem organu, że przywołany wyrok NSA ma zastosowanie w kontrolowanej sprawie, gdyż odnosi się do wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa a nie art. 155 tej ustawy, o co wnioskował skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślił, że opóźnienie rozpoznania wniosku w trybie nadzwyczajnym jest zasadne. Jednocześnie wskazał, że WSA wstrzymał wykonanie decyzji z [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.) - dalej "ppsa" - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ppsa sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Sąd poddał zaskarżone postanowienie kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu, której doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa a podniesione w skardze zarzuty są chybione. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki do zawieszenia postępowania mają niewątpliwie przepisy prawa materialnego odnoszące się do postępowania, którego zawieszenie jest rozważane. W tym miejscu należy wskazać na uchwałę NSA podjętą na podstawie art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa z 6 maja 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17, która stanowi, że "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego" i ma moc powszechnie obowiązującą. Sąd w pełni podziela zawarty w niej pogląd, że "wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. Ratio legis art. 56 ppsa zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. W rezultacie należy uznać, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. Analogiczne konkluzje Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1900/13; postanowieniu z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 499/15; postanowieniu z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OZ 703/14; wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 185/11; postanowieniach NSA z dnia: 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1466/06; 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1712/06; 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1711/06)." "Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 185; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 153 – 154). W tym samym duchu wypowiedziano się również w wyroku NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09; postanowieniu NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1243/12; wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 253/14; wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13)." Ocena dopuszczalności uchylenia lub zmiany w trybie nadzwyczajnym (art. 154 § 1, art. 155, art. 156, art. 163 kpa) ostatecznej decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny musi przede wszystkim uwzględniać kategorialną różnicę pomiędzy prawomocnością decyzji administracyjnej będącą konsekwencją prawomocności wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę decyzję a prawomocnością tego rodzaju wyroku sądu administracyjnego i mocą wiążącą ocen prawnych wynikających z jego uzasadnienia. Jest bowiem oczywiste, że prawomocność decyzji administracyjnej nie stoi co do zasady na przeszkodzie późniejszej weryfikacji prawomocnego aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, o ile akt ten jest niewadliwy (w pełni zgodny z prawem) albo wadliwy w stopniu niekwalifikowanym i nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 ppsa. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawomocna decyzja utrzymana w mocy przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę może być co do zasady weryfikowana w trybach przewidzianych w art. 154, 155, 161 i 162 kpa. Natomiast jej weryfikacja w pozostałych trybach weryfikacji wewnątrzadministracyjnej może podlegać ograniczeniu (np. co do trybu wznowienia postępowania) lub wyłączeniu (np. zasadniczo co do trybu stwierdzenia nieważności). Zasadą jest więc, że prawomocność decyzji administracyjnej zamyka możliwość jej weryfikacji (w tym także wyłącza legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu jej uchylenia lub zmiany) w takim zakresie, w jakim jej wadliwość była (lub powinna była być) objęta zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (zob. np. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017 s. 557). Należy zgodzić się z organem, że ostateczne decyzje, na podstawie których żadna strona nie nabyła prawa, utrzymane w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę wobec stwierdzenia ich pełnej zgodności z prawem (decyzje prawidłowe/niewadliwe) lub zgodności z prawem w zakresie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 ppsa (decyzje wadliwe w stopniu nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego w ich moc wiążącą) mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (art. 170 w zw. z art. 153 ppsa). Strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego (np. w formie decyzji administracyjnych lub wyroków), lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały ocenione. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 (w myśl którego w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji) stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż skarżący mimo zaskarżenia wyroku WSA w Gliwicach skargą kasacyjną z 27 grudnia 2017 r., która oczekuje nadal na rozpoznanie, w dniu 17 października 2018 r. złożył wniosek o zmianę decyzji z [...]r. w trybie nadzwyczajnym, jakim jest art. 155 kpa. Postanowieniem z [...]r. organ postępowanie nadzwyczajne ze wskazanego wniosku zawiesił uznając, że występuje przeszkoda uniemożliwiająca jego prowadzenie. Przeszkodą tą jest zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia i mające bezpośredni związek z rozstrzyganą sprawą w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu orzekającego z przyczyn wskazanych wyżej sprawa winna być zawieszona do czasu wydania rozstrzygnięcia przez NSA, co powoduje, że postanowienie organu w tej kwestii było prawidłowe i nie narusza prawa. Inną kwestią jest zasadność złożenia wniosku o zmianę decyzji w tym trybie, ale tym organ zajmie się rozpatrując wniosek, gdy wyrok NSA i decyzja stanie się prawomocna. Organy I oraz II instancji zasadnie zatem przyjęły, że kwestia zmiany decyzji w trybie art. 155 w istocie prowadzi do ponownej oceny ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji dla skarżącego niekorzystnej, a to jest możliwe dopiero gdy postępowanie kasacyjne zostanie zakończone i decyzja uzyska przymiot prawomocnej. Potwierdzają powyższe również argumenty wniosku i zarzuty skargi odnoszące się do ustaleń faktycznych dotyczących podstaw faktycznych wydania decyzji z [...]r. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.