III SA/Gl 370/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2022 r. nr 480000/0194258/2022 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z 21 lutego 2022 r. nr 480000/0194258/2022, uchylił w decyzję ZUS z 27 stycznia 2022 r. [...], odmawiającą P. Z. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W podstawie prawnej decyzji powołał 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 423, ze zm., dalej K.p.a.) Z akt administracyjnych wynika, że ZUS decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 u.s.u.s., odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 274/22, zawiesił postepowanie sądowe. Następnie ZUS decyzją z 21 lutego 2022 r. nr 480000/0194258/2022, na podstawie art. 154 K.p.a. uchylił własną decyzję z 27 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu organ przywołał własną decyzję z 27 stycznia 2022 r. i wskazał, że przyczyną jej uchylenia jest stwierdzenie w toku postępowania wyjaśniającego, brak złożonego wniosku RDZ. Strona zaskarżyła tę decyzję do sądu administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 154 § 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji, która nie była ostateczna. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, argumentując, że organ na skutek zaskarżenia decyzji z 27 stycznia 2022 r. do WSA, mając na względzie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zaskarżoną decyzję uchylił. Następnie wydał decyzję z 22 lutego 2022 r. nr 480000/0194258/2022, odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że decyzja ta została zaskarżona została do WSA, który wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 338/22 oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Rozpoznając sprawę w określonych wyżej granicach, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja ZUS z 21 lutego 2022 r. nr 480000/0194258/2022, wydana jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., którą ZUS uchylił własną decyzję z 27 stycznia 2022 r. [...], odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została w terminie trzydziestu dniu od wpłynięcia skargi, ale organ uchylając pierwotnie zaskarżoną decyzję z 27 stycznia 2022 r. nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę (uwzględniając wszystkie wnioski i zarzuty skargi) i nie stwierdził jednocześnie, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołał art. 154 § 1 K.p.a., a z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, że została ona wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Tę okoliczność organ podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów decyzji autokontrolnej. Z zacytowanego wyżej przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., jednoznacznie wynika, że koniecznym elementem sentencji decyzji autokontrolnej jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając decyzję autokontrolną bezwzględnie winien przesądzić w sentencji tej decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA sygn. akt OSK 1379/13 oraz sygn. akt II GSK 425/14; wszystkie przywołane orzeczenia publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja autokontrolna obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję autokontrolną, zobowiązany jest do jej uchylenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania decyzji autokontrolnej z obrotu prawnego (vide m.in. wyroki w sprawach o sygn.: I OSK 1379/13, II GSK 425/14, II SA/Bk 110/12, II SA/Bk 3/13, II SA/Sz 1043/12, II SA/Gl 955/11, II SA/Kr 934/12, II SA/Gd 229/17 oraz II SA/Bk 885/19). Nadto, zdaniem Sądu, uwzględnienie przez organ skargi w trybie autokontroli polega na dokonaniu przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości, a następnie skorygowaniu zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącą. Zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a to "doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia" (vide: wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. I OSK 1379/14). Powyższe oznacza, że uchylając w trybie autokontroli wcześniejszą decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, organ winien był wydać nową decyzję rozstrzygającą o żądaniu skarżącej. Zaskarżona decyzja natomiast orzeka jedynie o uchyleniu decyzji I instancji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pozostawiając postępowanie, uznane w ramach autokontroli za skutecznie uruchomione, nadal nierozstrzygniętym. Ponadto w podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 154 § 1 K.p.a., który również nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc treść tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, przyznać rację należy stronie skarżącej, że organ nie mógł w oparciu o ten przepis uchylić decyzji z 27 stycznia 2022 r., albowiem wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, decyzja ta podlegała rozpoznaniu przez sąd. Jedynym sposobem wzruszenia tej decyzji było zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. i wydanie decyzji autokontrolnej. Ww. rozstrzygnięcie nie jest zgodne ani z art. 54 § 3 p.p.s.a. ani z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423, dalej: u.s.u.s.). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z istotą instytucji samokontroli. Nie tylko bowiem nie uwzględnia w całości skargi ale uruchamia nowy tok instancji administracyjnej w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, podczas gdy na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję. Ponadto doszło do przekroczenia granic skargi. Zaskarżoną decyzją organ nie tylko nie rozstrzygnął zgodnie z wnioskiem strony, przeciwnie, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów i ocen przedstawianych przez skarżącą, wyszedł poza żądanie skargi, wydając rozstrzygnięcie, które godziło w interes prawny skarżącej. Konsekwencją zaskarżonej decyzji, była kolejna decyzja z 22 lutego 2022 r., którą organ odmówił wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, że organ wydając decyzję autokontrolną naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyło istoty i dopuszczalności wydania przez organ tego rodzaju rozstrzygnięcia zastępującego kontrolę sądową. Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należy zatem jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone przez Sąd koszty postępowania obejmują: 480 zł koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę od pełnomocnictwa – 17 zł.