III SA/Gl 385/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P.D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr F-ZWRz-0151-234/1056/24 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024r., L.dz. F-ZWRz-0151-234/105612024 Komendant Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: KWP) oddalił odwołanie od pisma z dnia 14 czerwca 2024 l.dz [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. (dalej: KMP) w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 1691; dalej k.p.a.) Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 16 kwietnia 2024r. Skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów dojazdu. W trakcie jego realizacji KMP ustalił, że na podstawie zawiadomienia nr [...] z dnia 25 października 2021 r. Skarżący został zwolniony z dniem 25 października 2021r. z obowiązku pełnienia służby na okres kadencji w Zarządzie [...] (dalej: Zarząd Związku). Na podstawie art.31 ust. 1 ustawy o Policji Skarżący zachował prawo do wynagrodzenia. Następnie od dnia 16 lutego 2023r. do dnia 30 czerwca 2028r. na tej samej podstawie został Skarżący zwolniony z obowiązku świadczenia służby na okres kolejnej kadencji w Zarządzie Związku, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Rozkazem personalnym z 20 lutego 2023r., nr [...] KMP przedłużył Skarżącemu okres pozostawania w dyspozycji KMP w Zarządzie Związku z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, tj. w okresie od 16 lutego 2023 r. do dnia 30 czerwca 2028 r. W takim stanie faktycznym KMP uznał, że Skarżący nie wykonuje faktycznie zadań służbowych, gdyż został zwolniony z obowiązku świadczenia służby na rzecz pełnienia funkcji w Zarządzie Związku. Skoro zatem Skarżący nie wykonuje zadań służbowych na stanowisku służbowym, a jedynie pozostaje w dyspozycji/w gotowości, bez sprecyzowania zadań służbowych, to nie sposób zweryfikować kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, gdyż w takim rozumieniu Skarżący nie pełni służby. Tym samym nie zachodzą przesłanki z art 93 ustawy o Policji pozwalające uznać, iż przysługuje Skarżącemu zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wobec tego w piśmie z 14 czerwca 2024 r. sygn. [...] KMP poinformował o braku podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W piśmie tym KMP zawarł pouczenie, że realizacja obowiązku właściwego komendanta Policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący podniósł, że KMP wydał rozstrzygnięcie w zakresie jego prawa do ekwiwalentu za dojazd do miejsca pełnienia służby poprzez przesłanie swojego stanowiska z uzasadnieniem w formie listu. Tymczasem winien wydać decyzję administracyjną, ponieważ władczo rozstrzygał o prawach lub obowiązkach jednostki w oparciu o przepisy prawa materialnego. Oznacza to, że forma wyrażenia stanowiska organu zawarta w korespondencji z dnia 14.06.2024 r. sygn. [...] nie wypełnia obowiązków nałożonych na organ. Dalej Skarżący przedstawił swój pogląd na załatwienie sprawy w drodze czynności materialno-technicznej, popierając je opinią prawną z dnia 27 maja 2024 r. L.dz. [...] Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji. W odpowiedzi na skargę KWP podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Wobec powyższego sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Z brzmienia art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie służy stronie od decyzji. Jednocześnie – o czym stanowi art. 134 k.p.a. - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18). Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienie odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w przypadku, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, jak również w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie jest przewidziany w tej sytuacji administracyjny tok instancji rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy. Wobec tego – na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 3.02.2020 r., II SA/Wa 2408/19 - odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie KWP z dnia 13 sierpnia 2024r. o oddaleniu odwołania od pisma KMP z dnia 14 czerwca 2024 w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości T. do miejsca pełnienia służby. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy sprawa Skarżącego zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości T. do miejsca pełnienia służby została załatwione przez orzekające w niej organy w prawidłowej formie. W ocenie Skarżącego nie, ponieważ powinna być w sprawie wydana decyzja administracyjna. Odmienne stanowisko w sprawie zajął KWP, a wcześniej KMP rozstrzygając o zwrocie kosztów dojazdu dla Skarżącego z miejscowości T. czynnością materialnotechniczną. Przystępując do kontroli sprawy Sąd zauważa, że zagadnienie o tak określonym zakresie było już przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych. Wypracowane zostało stanowisko, według którego sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 636) nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również sama treść art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, zgodnie z którym każdy policjant zajmujący lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z mocy prawa jest uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 kwietnia 2013r.; sygn. akt III SA/Lu 61/13) Realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2022 r.; III SA/Po 720/21; wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2018r.; III SA/Gd 134/18; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2021 r., VIII SA/Wa 597/21; wyrok WSA w Gdańsku z 13.04.2022 r., III SAB/Gd 65/22). Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie KWP mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani formalnych ani merytorycznych aspektów prowadzonego w pierwszej instancji postępowania. Wydane przez KWP rozstrzygnięcie pomimo błędnie sprecyzowanej sentencji zaskarżonego postanowienia jako "oddalenie skargi" – zostało prawidłowo podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. a wskazane w nim okoliczności stanowią o niedopuszczalności wniesionego odwołania. KWP przeprowadził prawidłowo kontrolę formalną wniesionego środka zaskarżenia uznając że od pisma, od którego środek ten został złożony jest on niedopuszczalny. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.