III SA/Gl 386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy w przedmiocie skargi na działalność wójta tej gminy oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 lutego 2025 r., ozn. [...], Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważności uchwały Rady Gminy [...] (dalej też jako Skarżąca) z 30 stycznia 2025 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowana przez niego uchwała dotyczyła rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...], a zatem winna być procedowana z uwzględnieniem regulacji zamieszczonych w k.p.a. Zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać obowiązkowo wszystkie składniki wymienione w tym przepisie. Natomiast analizując treść uchwały oraz sporządzone do niej uzasadnienie, stwierdzić należało, że Rada konstruując uzasadnienie do uchwały uchybiła ustawowym wymogom - uzasadnienie zawiera wyłącznie chronologiczny opis postępowania; brak w nim jednak jakichkolwiek odniesień wskazujących na merytoryczne podstawy podjęcia przez Radę decyzji o jej bezzasadności; brak powołania odpowiednich przepisów prawa. W rzeczywistości uzasadnienie było pozbawione zasadniczej jego części, tj. wyjaśnienia powodów faktycznych i prawnych, które legły u takiej a nie innej decyzji Rady. Tym samym organy sprawujące nadzór i kontrolę nad działalnością Rady nie były w stanie ustalić, czym kierowała się Rada podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie, a co za tym idzie, czy należycie zbadała przedmiot objęty skargą. Nadto podkreślono, że uzasadnienie to nie przedstawiało w rzeczywistości stanowiska Rady, a jedynie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Skoro więc Rada nie odniosła się do zarzutów formułowanych przez podmiot skarżący, nie dokonała w uchwale żadnych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego, czy prawnego sprawy, nie przytoczyła też żadnych przepisów prawa, z których wynikałaby podstawa rozstrzygnięcia Rady, ani ich wyjaśnienie – to tym samym tak sformułowane uzasadnienie uchwały nie spełniało wymogów z art. 238 § 1 k.p.a., bowiem nie zawierało prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W konsekwencji stwierdzonych uchybień organ uznał, że zakwestionowana uchwała zawiera istotne naruszenie przepisu art. 238 k.p.a. i koniecznym było stwierdzanie jej nieważności w całości. Na powyższy akt nadzoru Gmina wniosła skargę do sądu administracyjnego i podniosła zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu polegającego na doręczeniu jej przez Organ 4 marca 2025 r. zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z jednoczesnym doręczeniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w wyniku czego Skarżąca nie miała możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa do złożenia wyjaśnień w sprawie, a w konsekwencji naruszenia także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż dostrzeżone przez organ naruszenia mają charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem ustawowego 30-dniowego terminu na dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały i wydanie rozstrzygnięcia, co skutkowało przekroczeniem kompetencji nadzorczych Wojewody Śląskiego oraz niezgodnym z prawem rozstrzygnięciem, wydanym ex post. W związku z tymi zarzutami Strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 28 lutego 2025 r. w całości; zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 wskazał, że o jego zasadności w ramach postępowania nadzorczego można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że brak możliwości wypowiedzenia się przez organ, którego akt został zakwestionowany, miał rzeczywisty wpływ na ostateczny wynik sprawy. Natomiast Skarżąca operuje jedynie pojęciami hipotetycznymi, wskazując, że brak możliwości wypowiedzenia się przez Skarżącą mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie powołuje żadnych okoliczności wskazujących że gdyby posiadała możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie podniesionych przez organ nadzoru zastrzeżeń, nie doszłoby do wydania zaskarżonego aktu nadzoru. Zatem nie sposób uznać aby w tej sprawie doszło do istotnego naruszenia praw Skarżącej. Nadto charakter naruszenia, którego zaistnienie zaktualizowało konieczność wydania spornego rozstrzygnięcia nadzorczego miało charakter ewidentny i istotny, co przemawiało za bezwzględną koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Tym samym niezależnie od możliwości wypowiedzenia się przez Skarżącą wynik sprawy byłby tożsamy z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie art. 238 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 30-dniowego terminu organ wyjaśnił, że uchwała Rady Gminy [...] została doręczona organowi nadzoru 31 stycznia 2025 r., zaś ostatnim dniem, w którym organ nadzoru posiadał możliwość zrealizowania swej kompetencji nadzorczej był 2 marca 2025 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane 28 lutego 2025 r., a zatem przed upływem 30-dniowego terminu ustawowego. Nadto wyjaśnił, że jednoczesne doręczenie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowane było pomyłką w wysyłce, tj. skierowaniem ww. aktów pierwotnie do Gminy [...] zamiast do skarżącej Gminy [...]. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z 25 lutego 2025 r., jak i rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 28 lutego 2025 r. zostało doręczone Gminie [...] w dniach zbieżnych z datą wydania, tj. kolejno to 25 i 28 lutego, co potwierdzają Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia. Zaakcentowano, że niezależnie od daty wysyłki, organ nadzoru nie uchybił ustawowemu terminowi uprawniającemu do wydania spornego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom organ nadzoru nie dopuścił się wykroczenia poza posiadaną kompetencję, a rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone wadą uzasadniającą uznawanie go za sprzeczne z prawem. Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała zarzuty akcentując przekroczenie 30-dniowego terminu w doręczeniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej p.u.s.a.) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Nadto podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się wyłącznie według kryterium legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a.); niedopuszczalne jest kierowanie się zasadami słuszności, celowości czy sprawiedliwości społecznej. Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu musi być więc ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19). Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Naruszenia prawa o charakterze istotnym występują w razie ustalenia ich sprzeczności z prawem. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt II OSK 412/11). Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru. Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonego aktu nadzoru stwierdzić należy, że sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru 31 stycznia 2025r. W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem, tj. art. 238 k.p.a. i 28 lutego 2025 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, które pierwotnie wysłane zostało do innej gminy; Skarżącej doręczone zostało wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego już po upływie 30-dniowego terminu z art. 91 u.s.g. Wskazać należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18). Zatem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Tak więc badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu nadzoru sąd zobligowany jest także do oceny, czy unieważniona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy rozważyć należy na wstępie kwestię dochowania przez Wojewodę 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w tym zakresie stwierdzić należy, że termin ten odnosi się do dat wydania (podpisania) aktu nadzoru, a nie daty jego doręczenia. Zarówno w utrwalonym orzecznictwie (vide: wyrok NSA z 23.02.2026r., sygn. I OSK 2742/15 i z 10.10.2023r., sygn. II OSK 1958/23) jak i w poglądach doktryny (vide: B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021) konsekwentnie wyraża się stanowisko, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast weryfikacja wyniku wykładni językowej z wykładnią systemową jak i celowościową potwierdza tezę, że wojewoda w terminie 30 dni może korzystać ze swoich kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Ani wykładnia językowa ani systemowa ani też celowościowa nie pozwalają na traktowanie przyznanego organowi nadzoru czasu na realizację jego kompetencji jako czasu nie tylko na wydanie orzeczenia ale także jako czasu na doręczenie tego orzeczenia. Z wykładni art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że 30-dniowy, materialny termin wskazany przez ustawodawcę, to efektywny czas jaki przyznany został organowi nadzoru na orzeczenie o nieważności kontrolowanej uchwały czy zarządzenia i nie można uzależniać jego upływu od procesowego skutku, jakim jest doręczenie aktu W realiach analizowanego terminu stwierdzić więc należało, że rozstrzygnięcie orzeczenia nadzorczego podpisane zostało 28 lutego 2025 r., a więc przed datą 30-dniowego terminu, liczonego od dnia 31 stycznia 2025 r., kiedy do organu nastąpiło doręczenie uchwały. Zatem w tym punkcie zarzuty skargi nie mogły odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku. Równie chybiony jest zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym (zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa). Oceniając ten zarzut należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 10 §1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do zapewnienia stronom udział w każdym stadium postępowania. Jednakże naruszenie tej zasady może skutkować uwzględnieniem obejmującego go zarzutu jedynie wówczas gdy prowadzi do skutku końcowego i ma wpływ na wynik sprawy. W skardze natomiast przedstawiono zarzuty i twierdzenie na konstrukcję hipotetyczną, wskazując, że doręczenie zawiadomienia wraz z rozstrzygnięciem spowodowało, że Skarżąca nie miała możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa do złożenia wyjaśnień, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże skoro takie twierdzenie nie jest połączone z konkretnym wskazaniem okoliczności, które mogłyby podważyć prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego to tym samym należało stwierdzić, że zaistniałe uchybienie procesowe nie miało wpływu na legalność zaskarżonego aktu i w konsekwencji zarzut ten należało uznać za niezasadny. Natomiast odnosząc się do istotności stwierdzonego przez organ nadzoru naruszenia prawa materialnego, tj. art. 238 §1 k.p.a. zauważyć należy, że nakłada on obowiązek na Radę aby w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi zawarte były nie tylko dane formalne, lecz także szczegółowe uzasadnienie – faktyczne i prawne. Natomiast uzasadnienie spornej uchwały obejmuje wyjaśnienia Rady sprowadzające się do przedstawienia stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Skoro więc Rada nie odniosła się do zarzutów formułowanych przez podmiot skarżący, nie dokonała w uchwale żadnych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego, czy prawnego sprawy, nie przytoczyła też żadnych przepisów prawa, z których wynikałaby podstawa rozstrzygnięcia Rady – to takie procedowanie stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności podjętej uchwały. Zauważyć należy, że ratio legis art. 91 ust. 1 i 4 służy do wyeliminowania z obrotu w drodze nadzoru aktów rażąco niezgodnych z prawem, np. m.in. z brakiem stosownego rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego lub prawnego. Ostatecznie więc tut. Sąd uznał wszystkie podniesione w skardze za niezasadne skoro naruszenie prawa do udziału w postępowaniu nie miało istotnego wpływu na wyniki sprawy, a udział ten nie może mieć charakteru nadrzędnego w stosunku do ustaleń i stwierdzenia naruszonych norm prawnych; prawidłowo organ nadzoru stwierdził naruszenie przez Radę przepisów prawa materialnego art. 238 §1 k.p.a. uzasadniające eliminację uchwały z obrotu prawnego; rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w terminie ustawowym, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił w całości.