III SA/Gl 390/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Komitetu Wyborczego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 lutego 2025 r. nr SKO.GN/41.8/251/2024/16548 w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 18 lutego 2025 r., nr SKO.GN/41.8/251/2024/16548 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania Komitetu Wyborczego [...] (dalej: strona skarżąca, strona, KW [...]) – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w lokalizacjach i w terminach wskazanych w sentencji tej decyzji.​ Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie m.in. art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) oraz art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, ze zm., dalej u.d.p.). Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. 27 maja 2024 r. pracownicy Zarządu Dróg, Inwestycji i Remontów Powiatu [...] dokonali kontroli pasa drogowego dróg powiatowych powiatu [...]. W wyniku kontroli ustalono, że w pasie drogowym doszło do samowolnego umieszczenia reklamy o tematyce wyborczej. Reklamy te zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi. Poczynione ustalenia zostały szczegółowo opisane w notatce służbowej, która stanowiła podstawę przyjęcia, że w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], [...], [...] oraz [...] zostały samowolnie umieszczone reklamy – plakaty przedstawiające wizerunek P. J., I. K. i G. M. – kandydatów w zaplanowanych na 9 czerwca 2024 r. Wyborach do Parlamentu Europejskiego, startujących z listy KW [...]. Reklamy te przytwierdzono do barierek drogowych oraz balustrady mostu. Reklamy, w łącznej ilości 38 sztuk oznaczone były informacją, że pochodzą od ww. komitetu wyborczego, zaś w notatce służbowej znajdują się m.in. dokumentacja fotograficzna reklam oraz informacje o lokalizacji poszczególnych reklam, w tym załączniki w postaci kopii mapy zasadniczej z naniesioną lokalizacją poszczególnych reklam i wykreśloną granicą pasa drogowego. W notatce opisano wymiary reklam ustalone na podstawie pomiarów wykonanych w terenie. Podczas czynności przygotowawczych organ przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i ustalił, że samowolne umieszczenie reklam, również o tematyce wyborczej przez KW [...] stanowi naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p. Organ I instancji uznał, że odpowiedzialny za umieszczenie reklam był KW [...], który był właścicielem przedmiotowych reklam. Przypisanie przez organ własności reklamy do wskazanego komitetu, wynikało z informacji zamieszczonych na plakacie (określenie podmiotu finansującego materiał wyborczy) oraz przypisanie kandydata z plakatu do właściwej listy wyborczej, z której kandydat startował w wyborach. Ustalił również, że żaden podmiot nie uzyskał zezwolenia na lokalizację przedmiotowych reklam w stwierdzonej lokalizacji. W związku z tym zarządca drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3 oraz art. 36 u.d.p. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary za samowolne umieszczenie reklam w pasie drogowym oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W dniu 28 maja 2024 r. zarządca drogi dokonał kontroli innych dróg powiatowych, w wyniku której ustalono, że w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] i [...] również doszło do umieszczenia reklamy wyborczej (5 plakatów). Przedstawiających P. J. i G. M., stanowiących własność KW [...]. Tym razem również sporządzono notatkę służbową z przeprowadzonej kontroli. I jak poprzednio znajduje się w niej dokumentacja fotograficzna reklamy oraz informacje o jej lokalizacji, wymiarach. Ponadto w wyniku kontroli przeprowadzonej 6 czerwca ustalono czy oraz które z reklam opisanych w notatkach z dnia 27 maja i 28 maja, których umieszczanie w pasie drogowym stanowiło przedmiot postępowania nadal umieszczane są w pasie drogowym. Postępowanie prowadzone było w oparciu o tą samą podstawę prawną, przy udziale tych samych stron oraz w oparciu o te same okoliczności. W dniu 3 czerwca 2024 r. do organu wpłynęło pismo [...] z 28 maja 2024 r., w którym Straż Gminna L. zawiadomiła organ o usunięciu z pasa drogowego drogi powiatowej [...] przy ul. [...] w L. 5 sztuk plakatów wyborczych, w tym plakatów KW [...]. Podstawą do usunięcia reklam miało stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, spowodowane ograniczeniem widoczności. W wyniku tego zawiadomienia wezwano Straż Gminną L. o sprecyzowanie informacji, jakie konkretne reklamy zostały stwierdzone i usunięte z pasa drogowego oraz kiedy doszło do ich stwierdzenia, a następnie usunięcia. Z przedstawionej dokumentacji wynikało, że dwa plakaty z wizerunkiem I. K. były już udokumentowane w notatce z 27 maja 2024 r. i stanowiły przedmiot prowadzonego już postępowania. W wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej 10 czerwca 2024 r. ustalono, że część reklam, wcześniej udokumentowanych, nadal znajdowała się w pasie drogowym. Fakt ten został potwierdzony dokumentacją fotograficzną i notatką służbową. Kolejne kontrole w dniach 17 i 28 czerwca 2024 r. miały na celu sprawdzenie, czy reklamy nadal są eksponowane. W związku z dalszym potwierdzeniem obecności reklam w pasie drogowym organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania, wskazując, że nadal dokumentuje obecność części reklam wyborczych. Podstawą do zaprzestania naliczania kar było usunięcie reklam z pasa drogowego. Po 28 czerwca 2024 r. nie stwierdzono już obecności reklam wyborczych. W toku postępowania wpłynęło pismo pełnomocnika finansowego KW [...], w którym wskazano, że komitet nie zlecał ani nie upoważniał nikogo do rozpowszechniania materiałów wyborczych we wskazanej lokalizacji, a także nie miał wiedzy o ich umieszczeniu. Jednocześnie podkreślono, że odpowiedzialność za ewentualne naruszenia ponosi podmiot faktycznie umieszczający reklamy. Przytoczono również art. 84 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym kampania wyborcza prowadzona jest wyłącznie przez komitet wyborczy, a wszelkie działania organizacyjne, finansowe i agitacyjne mogą być podejmowane jedynie za jego wiedzą i zgodą oraz w czasie prawem dozwolonym. Tym samym nie można automatycznie obciążać komitetu wyborczego odpowiedzialnością za nielegalne umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Kara może być, zdaniem pełnomocnika finansowego, nałożona tylko na faktycznego sprawcę, a w określonych sytuacjach prawo dopuszcza całkowite odstąpienie od jej nałożenia zgodnie z art. 189 § 1 k.p.a. Pełnomocnik podkreślił również, że przedmiotowe materiały wyborcze były zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Nawet łączna powierzchnia wszystkich banerów jest niewielka, zdaniem pełnomocnika. Podkreślił również, że KW [...] po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia niezwłocznie przystąpił do wyjaśnienia sprawy z kandydatami, których to rzeczone materiały promują, cele eliminacji naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. W konsekwencji decyzją nr [...] wydaną 29 sierpnia 2024 r. z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg, Inwestycji i Remontów Powiatu [...] nałożono na KW [...] karę pieniężną, wyszczególniając w 53 punktach poszczególne zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie w pkt 2 sentencji orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego ze względu na bezprzedmiotowość. W odwołaniu Komitet podniósł zarzuty naruszenia: art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez błędne przyjęcie, że plakat wyborczy stanowi reklamę; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym zaniechanie ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia wskazanych w decyzji pasów dróg publicznych; art. 189f § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji gdy waga naruszenia prawa jest znikoma. Zaskarżoną decyzją z 18 lutego 2025 r. SKO utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i podzieliło argumentację organu I instancji. SKO w uzasadnieniu wskazało, że kwestionowana jest sprawa wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zatem wyjaśniając regulacje ustawy o drogach publicznych i definicję pasa drogowego stwierdziło, że eksponowanie reklam w pasie drogowym drogi publicznej musiało poprzedzać uzyskanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - a eksponowanie reklam w pasie drogowym drogi publicznej bez stosownego zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej. Powołując się na notatki służbowe i zawiadomienia kierowane do Strony SKO podkreśliło poczynione ustalenia w zakresie lokalizacji i wykonaniu pomiarów wymiarów reklam w granicach pasów drogowych powiatowych dróg publicznych i odzwierciedleniu tych lokalizacji na mapach zasadniczych oraz uwidocznienie reklam na wykonanych fotografiach. Zatem stwierdziło, że skoro przedmiotowe zajęcia pasów drogowych powiatowych dróg publicznych dotyczą reklam, to w rozpatrywanym przypadku karę pieniężną wymierza się w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Przywołując orzecznictwo Kolegium podzieliło pogląd zawarty w wyroku NSA z 21 października 2026r., o sygn. akt II GSK 2321/14, w którym rozstrzygano kwestię plakatu wyborczego jako reklamy. Ponadto Kolegium zauważyło, że w sprawie nie znajdują zastosowania art. 189a § 1 w zw. z art. 189d k.p.a., bowiem kwestia dokładnego sposobu wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej została ściśle określona w art. 40 u.d.p. i tym samym nie ma możliwości stosowania w sprawie art. 189d k.p.a., tj. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Nadto Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki dla odstąpienia od nałożenia kary w myśl przepisu art. 189f k.p.a. bowiem przesłanka zaprzestania naruszania prawa nie została przez stronę spełniona skoro po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za powieszone banery wyborcze ani nie dokonała ich natychmiastowego zdjęcia ani nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nadto podkreślono, że posadowione reklamy w pasie drogowym (szczególnie plakaty wyborcze z nazwiskami kandydatów i ich danymi wyborczymi) niewątpliwie skierowane są do uczestników ruchu drogowego, a umieszczane są w właśnie w celu skierowania na nie uwagi uczestników ruchu drogowego, co może skutkować rozproszeniem uwagi uczestników ruchu drogowego w tym w szczególności kierujących pojazdami - stwarzając zagrożenie dla poruszających się po drogach. Fakt, że powierzchnia reklam była niewielka, zdaniem Kolegium, argumentem nietrafionym, biorąc pod uwagę ilość reklam (masowość ich umieszczenia). Również z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, że za przedmiotowe zajęcia Strona została ukarana przez inny podmiot. Kolegium nie zgodziło się z argumentem podniesionym przez odwołującą się stronę, że organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, poprzez zaniechanie w zaskarżonej decyzji ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia przedmiotowych pasów drogowych, a nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi wymaga ustalenia, kto faktycznie dokonał tego zajęcia. Strona zarzuciła organowi, że nie dokonał ustaleń, kto faktycznie umieścił plakaty w pasie drogowym, stwierdzając, że w sposób całkowicie dowolny i nieuprawniony domniemano, że skoro inkryminowane plakaty w lokalizacjach ustalonych przez organ 1 instancji dotyczą kandydatów KW [...], to podmiotem odpowiedzialnym za ich umieszczenie jest KW [...]. W konsekwencji decyzja została oparta na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych. Odwołujący się stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie Pełnomocnik Finansowy KW [...] nigdy nie udzielił zgód związanych z przedmiotowymi zajęciami pasów drogowych. Odnosząc się do tych twierdzeń Kolegium zauważyło, że to Odwołujący się, tj. KW [...] jest odpowiedzialny (nawet jeśli pośrednio) za umieszczane w jego imieniu plakatów wyborczych. Nie budzi bowiem niczyjej wątpliwości, że wymienieni w sentencji decyzji kandydaci uczestniczyli w wyborach do parlamentu europejskiego z listy KW [...]. W tej sprawie strona skarżąca nie twierdziła w szczególności, że widoczne na przedmiotowych banerach wyborczych osoby - nie były kandydatami do Parlamentu Europejskiego startującymi z list KW [...], czy też, że doszło do kradzieży plakatów wyborczych, zawierających wizerunki umieszczonych na nich kandydatów KW [...] do parlamentu europejskiego, co uzasadnia stwierdzenie, że plakatami wyborczymi dysponowały osoby należące do KW [...]. Rodzi to odpowiedzialność tego Komitetu za działania innych osób działających na jego rzecz. W ocenie Kolegium fakt umieszczenia bannerów wyborczych KW [...] w pasach drogowych dróg publicznych powiatowych (ustalonych w toku postępowania przez organ I instancji) - bez zgody zarządcy drogi był niewątpliwy i wynikał z zebranego w sprawie materiału dowodowego, który mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, którym jest KW [...] - strona odwołująca się, wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tej kary, którym jest strona odwołująca się. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do WSA w Gliwicach zarzucono: 1. naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na: zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz KW [...]; rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych KW [...] kandydata, którego wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Komitetu Wyborczego [...]; zastosowaniu, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności KW [...] w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 § 1 in principio Kodeksu Wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p. ; 4. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że w okolicznościach sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji bądź o ich uchylenie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania w całości wskazanych decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO uznało, że podniesione w skardze zarzuty oraz przywołane argumenty na ich uzasadnienie nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych, tym samym nie prowadzą do zmiany stanowiska. Zawnioskowało o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Przedmiotem kontroli jest decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowe plakaty wyborcze prezentowały kandydatów KW [...]. Poczynione w sprawie ustalenia ich umieszczenia w pasie drogi powiatowej, ich ilość, powierzchnia, okres ekspozycji zostały odpowiednio udokumentowane. Tym samym wysokość ustalonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na odcinkach precyzyjnie wskazanych w treści zaskarżonej decyzji również nie budzi zastrzeżeń. Sporna pozostaje natomiast kwestia prawidłowego ustalenia strony postępowania, która winna być adresatem obowiązków wynikających z treści ww. decyzji oraz czy sporne plakaty wyborcze stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W ocenie Skarżącego decyzja nie powinna być wydana w stosunku do KW [...], gdyż podmiot ten nie zajął pasa drogowego, nie decydował o jego zajęciu ani nie aprobował zajęcia pasa drogowego. Organ utrzymuje natomiast, że KW jest jednostką organizacyjną partii politycznej, do której zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego to KW powinien ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to KW odpowiada za umieszczenie banneru w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Odnosząc się zatem do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego zaistnienia przesłanki nieważności postępowania, Sąd wskazuje, że kwestia ustalenia statusu prawnego KW była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 4 lutego 2014 r., II GSK 1718/12 stwierdził, że: "Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w powyższym przepisie słowami "każdy" oraz "kto" to podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 k.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne. Skoro tak to zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest KW [...], co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (dalej K.w.). Zgodnie bowiem z art. 86 § 1 K.w. funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 K.w.). Tak więc komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 K.w. prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to KW zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p." Prezentowane powyższej stanowisko Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne. Reasumując, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób zgodny z prawem skierowały decyzje do KW [...]. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., odnoszący się do błędnego określenia strony postępowania okazał się nieskuteczny. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zarazem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Jest on bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (v. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08 – dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji winien - po dokładnym zabraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (v. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., II GSK 832/08 – dostępny w CBOSA). Z regulacji zawartych w Kodeksie wyborczym wynika, że, to KW jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3 K.w.). W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowe banery wyborcze prezentowały kandydatów KW [...] P. J., I. K. i G. M. – kandydatów w zaplanowanych na 9 czerwca 2024 r. Wyborach do Parlamentu Europejskiego, posiadały logo partii a zatem pochodziły od KW [...] oraz były jego własnością. Tym samym to KW [...], jako właściciel reklamy był odpowiedzialny za jej umieszczenie w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządy drogi i jednocześnie adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia kary, jak i wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów. Materiał ten obejmuje notatki, pomiary i dokumentację fotograficzną, mapy sytuacyjno-wysokościowe zawierające przebieg granic oraz numery działek drogowych. Nie można zatem zarzucić organom nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja jest wyczerpująca. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie wymagał uzupełnienia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd nie podziela stanowiska strony, zgodnie z którym spod pojęcia "reklamy", o której mowa jest w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy wyłączyć plakat wyborczy. Kierując się wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitą linią orzeczniczą wskazać należy, że pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko (v. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21 – dostępny w CBOSA). Stosownie do treści tego przepisu reklama to – umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (v. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., II GSK 252/11 oraz z 21 października 2016 r., II GSK 2321/14 – dostępne w CBOSA). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (v. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08 – dostępny w CBOSA). Jak podkreślił NSA w wyroku z 21 lipca 2017 r., II GSK 2937/15: "Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami - nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma zasadniczy charakter reklamy.". W orzecznictwie wskazuje się również, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadniać powodu, aby materiał wyborczy eksponowany jako nośnik informacji wizualnej znajdujący się w pasie drogowym, traktowany był odmiennie od innych nośników informacji wizualnej znajdujących się w polu użytkowników drogi (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. II GSK 728/09). Brak też podstaw by przyjąć, że w tym zakresie - to znaczy co do możliwości umieszczania m.in. plakatów wyborczych w określonych miejscach po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia - przepisy Kodeksu wyborczego wyłączają stosowanie art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela i uznaje za aktualne na gruncie niniejszej sprawy stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2024 r., VI SA/Wa 1494/24 wydanym w tożsamej przedmiotowo sprawie dotyczącej zajęcia przez KW [...] pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim bez gody zarządcy drogi plakatów wyborczych w innej lokalizacji i terminie. W wyroku tym Sąd stwierdza, że plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 109 K.w. materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3). Zestawienie wyżej cytowanych definicji ustawowych wskazuje, że pojęcie "materiał wyborczy" jest węższe od pojęcia "reklama" i mieści się w zakresie pojęciowym reklamy. Definicja ta mówi przecież o nośniku informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (jedyne wprowadzone tu wyłączenie dotyczy tylko znaków w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach i znaku informującego o obiektach użyteczności publicznej ustawionego przez gminę). Podkreślenia również wymaga, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 K.w. nie stanowią tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.p. Przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 K.w. jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 sierpnia 2010 r., II GSK 728/09; z 21 października 2016 r., II GSK 2321/14; z 21 lipca 2017 r., II 2937/15 – dostępne w CBOSA). Okoliczność, że w art. 110 § 1 K.w. ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczania plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty - art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p. (v. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2010 r., II GSK 728/09; z 21 października 2016 r., II GSK 2321/14 – dostępne w CBOSA). Jak już zostało wyżej wskazane plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności KW w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności KW za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. KW jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez KW prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność KW w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że bliżej nieokreślone osoby wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Strona na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów, ani w postępowaniu administracyjnym, ani też przed Sądem. Odnosząc z kolei do zarzutu naruszenia przez organ art.189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazuje, że w realiach rozpoznawanej sprawy, samowolne umieszczenie banerów wyborczych w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], [...], [...] oraz [...] nie pozwala na akceptację argumentacji strony, że waga naruszenia prawa, jakiej dopuścił się KW [...], jest znikoma w rozumieniu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto nie sposób także zasadnie twierdzić, że usunięcie naruszenia prawa rozumiane jako zaprzestanie dalszego zajmowania pasa drogowego - zajętego w warunkach art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - mogło pozwolić na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przyjąć bowiem należy, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a zatem jest wyrazem braku poszanowania, wręcz lekceważenia obiektywnego porządku prawnego (v. wyrok WSA w Olsztynie z 26 lutego 2019 r., II SA/OI 52/19 – dostępny w CBOSA). Sąd podkreśla, że ujawnienie naruszenia prawa nastąpiło z urzędu przez zarządcę drogi. Nie doszło więc do dobrowolnego zaprzestania dalszego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że analogiczne sprawy strony skarżącej były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych – m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2024r., o sygn. akt VI SA/Wa 1497/24, którego pogląd tut. Sąd w całości podziela. Z tych wszystkich względów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.