III SAB/Gl 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę. R. S. (dalej określany jako skarżący), przebywający w Areszcie Śledczym w S., pismem z 8 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu w S. co do nierozpoznania jego wniosku z 28 maja 2020 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego próśb o umożliwienie wykonania kserokopii dokumentów, sposobu rozpatrzenia prośby i daty poinformowania go o decyzji Dyrektora, jako organu właściwego do jego wydania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kopie dokumentów są mu niezbędne do złożenia ich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do określonych spraw. Wniosek złożył do administracji Aresztu Śledczego, a następnego dnia wychowawca oddziału [...] poinformował go o odmowie wydania zaświadczenia przez Dyrektora. W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 217 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), działający jako organ Dyrektor Aresztu Śledczego w S. winien wydać zaświadczenie nie później, niż w terminie 7 dni. Odmowa wydania zaświadczenia ma formę postanowienia (art. 219 K.p.a.). Dyrektor nie wydał stosownego zaświadczenia, ani nie wydał w/w postanowienia, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Skarżący z tej przyczyny wniósł o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, zwolnienie go z obowiązku uiszczania kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika. Dyrektor Aresztu Śledczego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdził, iż w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 217 § 2 K.p.a., a dodatkowo skarżący nie wskazał przepisu prawa, który obligowałby organ do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Nie wykazał też interesu prawnego do żądania zaświadczenia o wskazanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 28 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 145/20 odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie wydania zaświadczenia. Uznał bowiem że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Podkreślił, że w świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 ze zm., dalej w skrócie "K.k.w."), wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności odbywa się, co do zasady, według przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 6 § 2 K.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb jest także przewidziane w art. 102 pkt 10 K.k.w., zgodnie z którym skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Uszczegółowienie zasad składania oraz załatwiana skarg i wniosków nastąpiło w w/w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ten akt normatywny wskazuje organy właściwe w tych sprawach, terminy załatwienia skarg i określa szereg czynności trybu postępowania, jak i organy sprawujące nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę. zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1-4, skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej i pracownika Służby Więziennej, załatwiają: kierownik jednostki organizacyjnej – jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną; dyrektor okręgowy Służby Więziennej – jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2; Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona – jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1; (...). Skazany może również , jeżeli przepisy K.k.w. nie stanowią inaczej, na podstawie art. 7 § 1 tej ustawy zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 K.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Stosownie do treści art. 7 § 2 K.k.w., skargi rozpoznaje właściwy sąd powszechny (sąd okręgowy miejsca pobytu skazanego), zgodnie z art. 3 K.k.w. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie z treści art. 6 § 2 i art. 7 § 1 K.k.w., ani z przepisów w/w rozporządzenia, nie wynika ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie przepisów K.p.a., to jednak nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli bezczynności organu w sprawach uregulowanych przepisami działu VII K.p.a. (por. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 478/15, WSA w Bydgoszczy z dnia 28 grudnia 2010, sygn. akt II SA/Bd 1292/10, WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 59/13, WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 12/15). W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie regulacje szczególne powołanego wyżej rozporządzenia z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S. i załatwienia wniosku osadzonego, mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń i dotyczącego postępowania Dyrektora. Kontrola takiego zachowania nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. W konsekwencji uznał, że skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w załatwieniu wniosku skarżącego w sprawie wydania zaświadczenia jest niedopuszczalna i ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzucił w niej : 1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 zw. z art 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. K.k.w., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie za prawidłowe zakwalifikowanie przez organ wniosku skarżącego jako wniosku, o którym mowa w art. 6 § 2 K.k.w. i uznanie, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, podczas gdy wniosek skarżącego miał charakter wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa art. 217 § 1 K.p.a. i powinien być procedowany zgodnie z przepisami działu VII K.p.a., w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego odrzucenia skargi; 2) naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 217 § 1 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega sprawa o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 K.p.a., podczas gdy sprawy takie podlegają kognicji sądów administracyjnych, w konsekwencji czego doszło do bezpodstawnego odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, względnie zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały pokryte w całości przez skarżącego. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4319/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę treść w/w wniosku, przyjąć należy, iż skarżący zawarł w nim m.in. żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego składanie przez niego wniosków o wydanie dokumentów. Ta część wniosku w żaden sposób nie dotyczy bowiem zdarzeń związanych z działalnością organu, lecz odnosi się do potwierdzenia faktu dokonywania przez skarżącego określonej czynności. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa skarga odnosi się jedynie – jak uznał to Sąd pierwszej instancji – do sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S., jak i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń, postępowania Dyrektora, a nie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Konkludująca stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej analizy wniosku skarżącego. Jak wyżej podano, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że skarga w istocie dotyczy sposobu wykonywania czynności przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S. i załatwienia wniosku osadzonego mającego na celu potwierdzenie pewnych zdarzeń – działań organu. Okoliczności wskazywane przez Sąd pierwszej instancji nie mogły zatem stanowić dostatecznej podstawy do uznania, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonanie szczegółowej analizy żądania skarżącego zawartego we wniosku z 28 maja 2020 r. i ocenę, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., jak również czy w/w żądanie dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 K.p.a.). Wyjaśnić należy, iż organ za pomocą zaświadczenia stwierdza, co mu jest wiadome. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W świetle art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 P.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia. Odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy prawa stanowiące przedmiot wykładni sądu kasacyjnego, oraz, gdyby po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny. W wyroku z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1217/20 NSA zaakcentował, że z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 P.p.s.a. wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480). Przechodząc do meritum sprawy i biorąc pod uwagę wyżej przytoczone stanowisko NSA co do oceny wniosku skarżącego z 28 maja 2020 r. należy wyjaśnić, na wstępie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217-220) K.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61-163g) K.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne". Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510)" (wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa). Dalej należy podkreślić, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Z kolei wymagania formalne, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia - będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 K.p.a. - wynikają z art. 63 § 2 K.p.a. i art. 217 § 2 K.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 K.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine K.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze K.p.a.). Niewątpliwie wniosek z 28 maja 3030 r. został sporządzony i podpisany przez skarżącego. Zawierał określone żądnie i wskazywał, czemu spełnienie tego żądania ma służyć. Przedstawieniu w WSA we Wrocławiu tegoż zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. Wprawdzie nie precyzował jednoznacznie, na czym ma polegać interes prawny skarżącego w uzyskaniu poświadczenia złożenia przez niego wniosku o skopiowanie (skserowanie) dokumentów niemniej wskazywał, że miały to być dokumenty dla sądu. Organ jeśli miał wątpliwości winien był wezwać skarżącego do doprecyzowania tego interesu prawnego, a dopiero później ocenić, czy rzeczywiście wystąpił. W przypadku uznania, że nie dysponują żądaną informacją, nie może wydać zaświadczenia o określonej treści albo skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Jeśli warunki do wydania zaświadczenia zostały spełnione, winien je wydać. Adnotacja na wniosku skarżącego z [...] r. podobnie jak ustne przekazanie przez wychowawcę stanowiska organu nie wypełnia warunków, jakim powinno odpowiadać postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. W konsekwencji należy uznać, że skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia, skoro nie otrzymał zaświadczenie lub postanowienia o odmowie jego wydania. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 53 § 2b, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Występujący w przywołanym przepisie zwrot "w każdym czasie" oznacza, że ponaglenie takie winno być złożone w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego niezakończonego stosownym rozstrzygnięciem. Równocześnie dostrzec należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypadek opisany w uchwale nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie warunkiem uznana skargi za prawidłowo wniesioną było uprzednie skierowanie przez skarżącego ponaglenia o w art. 53 § 2b P.p.s.a. Skarżący takiego ponaglenia nie wystosował do organu wyższego stopnia. Natomiast 8 czerwca 2020 r. złożył w administracji Aresztu skargę skierowaną do sądu administracyjnego. Wobec powyższego należy uznać, że skarga nie została wniesiona z zachowaniem trybu, o jakim mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. i jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucono.