III SAB/Gl 270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. T. na bezczynność ,,A’’ w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że ,,A’’ w S. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, 3. zasądza od ,,A’’ w S. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 października 2021 r. D. T. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w S. (dalej: organ) w udostępnieniu informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 roku, sygnatura akt II SAB/Op 102/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący D. T. pismem z dnia 12 września 2021 roku zwrócił się do Zakładu Karnego w S. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. We wniosku domagał się odpowiedzi na pytania: czy adresat wniosku zatrudnia kapelana; jeśli tak, to na podstawie jakiej umowy; oraz jakie są miesięczne koszty od stycznia 2020 roku. Wniosek został przesłany do Zakładu Karnego w S. pocztą elektroniczną. Pismem z dnia 26 października 2021 r., przesłanym pocztą elektroniczną na adres wskazany przez skarżącego, organ uwzględnił wniosek i udostępnił żądaną informację. Wcześniej, w dniu 19 października 2021 roku, pełnomocnik skarżącego adw. A. C. złożyła skargę na bezczynność organu. Zarzuciła, że poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek organ naruszył przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w tym zakresie, w jaki stanowi on podstawę do uzyskiwania informacji publicznej, oraz przepis art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez niezastosowanie tego przepisu w zakresie terminu udzielenia udostępnienia żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę, datowaną na 4 listopada 2021 roku, organ wniósł o umorzenie postępowania i zaniechanie orzekania co do kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wywiódł, że udzielił skarżącemu odpowiedzi, uwzględniając w całości wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Opóźnienie w jej udzieleniu, jakiego się dopuścił, wynikło z błędu systemu komputerowego, który automatycznie przekazał wiadomość pochodzącą od skarżącego, zawierającą wniosek, do tak zwanego spamu, a więc zbioru niechcianych, niskiej wartości wiadomości. Organ nie miał zamiaru pozostawać w bezczynności, jednak, w jego ocenie, dokonany przez skarżącego wybór formy elektronicznej był związany z ryzykiem nieodczytania wniosku przez adresata w terminie jej otrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Wobec spełnienia przez organ obowiązku udostępnienia informacji publicznej przed dniem wyrokowania postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Z tej przyczyny, w punkcie drugim sentencji wyroku, Sąd umorzył postępowanie w omawianym zakresie. Jeśli natomiast chodzi o fakt bezczynności w załatwieniu sprawy, należy zaznaczyć, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, LEX nr 291197). W rozpatrywanej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Zakładu Karnego w S., jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide, między innymi: wyrok WSA w Gliwicach z 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega więc informacja o majątku publicznym, stosownie do 6 art. ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania a w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przy wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy się kierować treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest przyznane każdemu a od osoby wykonującej to prawo, nie jest wymagane wykazywanie interesu prawnego lub faktycznego (vide: art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem strony skarżącej złożonym odnosiły się bezpośrednio do zadań publicznych wykonywanych przez organ. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje Sąd do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2020 r., II SAB/Wa 80/20, LEX nr 3072123). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, uznać należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Przekonanie Skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z 25 czerwca 2021 r. ma uzasadnione podstawy. Organ nie udostępnił w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. informacji publicznej. Stąd też uznać należy, że organ pozostał w bezczynności. Sąd zauważa jednak, że organ podjął działania zmierzające do realizacji wniosku Skarżącego. Udzielając odpowiedzi, zareagował na przedmiotowy wniosek, nie pozostawił go bez rozpatrzenia. Wpływ na pozostawanie w stanie bezczynności wywarły niewątpliwie okoliczności związane z działaniem systemu komputerowego, automatycznie i bez wiedzy użytkowników segregującego wiadomości przeznaczone dla adresata na te, które są istotne, oraz pozostałe, w szczególności reklamy. Z uwagi na powszechność użycia jednolitych systemów komputerowych i standaryzacji formatów poczty elektronicznej nie można uczynić organowi zarzutu, że opóźniając się w udzieleniu odpowiedzi skarżącemu naruszył prawo w stopniu rażącym. Stwierdzając zatem fakt bezczynności, Sąd nie przypisał jej cechy rażącego naruszenia prawa, ponieważ samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (vide wyroki NSA: z 21 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2808/15 i z 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność (vide: wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (vide wyroki NSA: z 6 września 2016 r. sygn. I OSK 296/15 i z 26 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2451/14). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie uwzględniając tym samym wniosku organu o odstąpienie od obciążania go kosztami.