III SAB/Gl 401/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój na strefie płatnego parkowania 1) stwierdza bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego. S. K. (dalej: Skarżący) w dniu 22 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w wysokości 50 zł uiszczonej na rachunek Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. (dalej: MZDiT) tytułem opłaty dodatkowej za parkowanie. Wobec zaś bezczynności MZDiT w dniu 3 sierpnia 2018 r. wysłał (również za pomocą platformy ePUAP) ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: SKO). SKO postanowieniem z 12 lipca 2018 r. nr [...], uznało ponaglenie za uzasadnione. MZDiT jedynie pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr [...], przedstawił Skarżącemu szczegółowo swoje stanowisko w sprawie informując, że nadpłata nie została stwierdzona, a tym samym zwrot środków jest nieuzasadniony. Pismem z dnia 8 marca 2021 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta C. (dalej: Prezydent) w sprawie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w wysokości 50 zł uiszczonej na rachunek MZDiT, tytułem opłaty dodatkowej za parkowanie. Skarżący domagał się zobowiązania Prezydenta do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej: o.p.), a ponadto domagał się zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, "a w szczególności wynagrodzenia adwokata". W skardze wyjaśniono, że MZDiT jest zarządcą dróg na terenie Miasta C., zaś Dyrektor MZDiT działa z upoważnienia Prezydenta. Według Skarżącego opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: u.d.p.) stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), a konkretnie w art. 60 pkt 7 tego aktu prawnego. Z tego względu złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty powinno prowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie art. 74a o.p. w związku z art. 2 §2 o.p. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaakcentował przy tym, że w przedmiotowej sprawie wydane zostało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2019r., sygn. akt II SAB/GI 16/19, którym Sąd odrzucił skargę. Zatem sprawa objęta skargą została już prawomocnie osądzona. Ponadto wniosek Skarżącego jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie bowiem z materiałem dowodowym zebranym w sprawie nie doszło do nadpłaty ze strony Skarżącego, który nie posiadając ważnego biletu parkingowego zobowiązany był do zapłaty dodatkowej opłaty za nieopłacony postój. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 43/21, odrzucił skargę w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że skoro wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2128/21 uchylił powyższe postanowienie. Wskazał, że "(...) do opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, co w konsekwencji oznacza, że opłata dodatkowa może stanowić nadpłatę w przypadku zapłacenia jej nienależnie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uznać należy, że stronie skarżącej przysługuje zatem skarga w razie bezczynności organu administracji publicznej w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w trybie przewidzianym przez przepisy Ordynacji podatkowej." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/GI ponownie odrzucił skargę w niniejszej sprawie. Sąd przyjął bowiem, że Skarżący nie złożył ponaglenia poprzedzającego niniejszą skargę, a wniósł jedynie ponaglenie poprzedzające poprzednią skargę (w trybie k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem WSA w Gliwicach z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/GI 16/19). Stąd Skarżący nie dopełnił wymogów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 października 2022 r. uchylił powyższe postanowienie uznając, że ponaglenie wniesione już przez Skarżącego w czasie postępowania wywołanego wnioskiem o zwrot nadpłaty spełnia wymogi określone w art. 53 § 2b p.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując ponownie skargę Skarżącego na bezczynność Prezydenta w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 136/22: 1/ stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych, 4/ zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w jego ocenie w realiach rozpoznawanej sprawy ponad wszelką wątpliwość terminy na załatwienie sprawy upłynęły bezskutecznie. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 sierpnia 2018 r. stanowiące odpowiedź MZDiT na "pismo dotyczące stwierdzenia nadpłaty", w którego części końcowej nadmieniono "iż po zaksięgowaniu wpłaty w kwocie 58,80 zł nie stwierdzono nadpłaty, tym samym zwrot powyższych środków jest nieuzasadniony." Jednak pisma tego nie sposób uznać za decyzję administracyjną, zwłaszcza że nie zostało ono podpisane z powołaniem się na upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych pochodzące od Prezydenta. Dlatego w ocenie Sądu w sprawie zaistniała bezczynność organu. Prezydent złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na podstawie z art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez brak przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku, którego wydanie prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej zgodnie z art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a, z uwagi na wydaną decyzję Prezydenta z dnia 18 stycznia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w sprawie; 2. art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy decyzją Prezydenta z dnia 18 stycznia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w niniejszej sprawie organ rozstrzygnął już wniosek skarżącego, zatem Prezydent nie dopuścił się bezczynności, nadto wydanie decyzji zgodnie z wyrokiem Sądu prowadziłoby do jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1094/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania i odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 1634) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. zakres kontroli obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Prezydenta skargi kasacyjnej wyrokiem z 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1094/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2023 r. , sygn. akt II SAB/Gl 136/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art.190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., I FSK 1346/22). W przywołanym wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 22 marca 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty dowodzą, że w dniu wydania zaskarżonego wyroku (23 stycznia 2023 r.) zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, nie istniał już przedmiot zaskarżenia w postaci stanu bezczynności, albowiem Prezydent wydał w przedmiotowej sprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nadpłaty. Od wskazanej decyzji odwołał się Skarżący, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta . W tej sytuacji należy przyjąć, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy, która w momencie wyrokowania została już załatwiona, stanowiło naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien był mieć na względzie, że jakkolwiek zasadą jest, iż sądowoadministracyjna kontrola zgodności z prawem działania organów administracyjnych następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, to jednak w odniesieniu do spraw dotyczących bezczynności i przewlekłości miarodajnym momentem wyznaczenia stanu faktycznego sprawy jest dzień wydawania wyroku. Jeżeli zatem po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dojdzie do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości przez załatwienie sprawy, to wydanie wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. stanowi naruszenie tych przepisów. Niezależnie pomimo braku podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sama sprawa sądowoadministracyjna dotycząca bezczynności nie stała się bezprzedmiotowa i nie przestała istnieć. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji jest nadal uprawniony i zobowiązany do ustalenia czy Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 22 marca 2018 r. o stwierdzenie nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. W dacie wniesienia skargi na bezczynność w zakresie załatwienia powyższej sprawy tj. w dniu 8 marca 2021 r., skarżony organ niewątpliwie nie zakończył jeszcze postępowania w pierwszej instancji, co oznacza, że skarga ta była dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Ustanie stanu bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie jest bowiem przyczyną bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym nie prowadzi do jego umorzenia. Mając powyższe na uwadze, wobec podważenia prawidłowości zasadniczego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), wzruszeniu podlegały także dalsze i pochodne względem niego rozstrzygnięcia zawarte w punkcie drugim (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz trzecim (art. 149 § 2 p.p.s.a.) zaskarżonego wyroku. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi (punkt pierwszy niniejszego wyroku). Ponownie rozpoznając skargę i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez NSA, Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności. W wyroku z 18 listopada 2021 r. sygn. II GSK 2128/21 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie może stanowić nadpłatę w przypadku zapłacenia jej nienależnie. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nadpłaty dotyczącej tej opłaty obligował zatem organ do jego merytorycznego rozpatrzenia, przy zachowaniu ustawowych terminów załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 139 § 1 o.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Ponadto, w myśl art. 125 § 1 o.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2). Jak natomiast stanowi art. 140 § 1 o.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W realiach rozpoznawanej sprawy ponad wszelką wątpliwość wskazane powyżej terminy na załatwienie sprawy upłynęły bezskutecznie. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 sierpnia 2018 r. stanowiące odpowiedź MZDiT na "pismo dotyczące stwierdzenia nadpłaty", w którego części końcowej nadmieniono "iż po zaksięgowaniu wpłaty w kwocie 58,80 zł nie stwierdzono nadpłaty, tym samym zwrot powyższych środków jest nieuzasadniony.". Jednak pisma tego nie sposób uznać za decyzję administracyjną, zwłaszcza że nie zostało on podpisane z powołaniem się na upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych pochodzące od Prezydenta Miasta. W konsekwencji uznać należało, że w sprawie zaistniała bezczynności organu. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie jest podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiają załatwienie sprawy. Sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zobowiązał Prezydent do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności, gdyż wniosek skarżącego został załatwiony decyzją z 18 stycznia 2022 r. Skoro przed ponownym rozpoznaniem skargi organ załatwił Sprawę skarżącego w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 marca 2018 r. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach I sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego (pkt II sentencji wyroku).