IV SA/Gl 1123/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]. W dniu 3 sierpnia 2015 r. L.S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką M.S. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. odmówił L.S. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ uznał, że nie została spełniona przesłanka z art 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2015 r., poz. 114, dalej w skrócie "u.ś.r.") bowiem niepełnosprawność córki strony powstała w wieku 24 lat i kiedy nie uczyła się w szkole. W wyniku odwołania wniesionego przez L.S. decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia daty powstania niepełnosprawności M.S. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Z. ponownie odmówił L.S. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołując się na regulację zawartą w art 17 ust. 1 b u.ś.r. stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że niepełnosprawność córki strony powstała w wieku 24 lat, jednakże wówczas nie uczyła się ona w szkole. W odwołaniu strona wniosła o pozytywne jego rozpatrzenie motywując to poprzez odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym art. 17 ust. 1b ustawy został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto wskazała, że córka zdana jest wyłącznie na jej pomoc w czynnościach dnia codziennego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Kolejno, przytoczył art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. i odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. W tym zakresie podał, że córka strony M.S. ur. [...]r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 kwietnia 2008 r., jednocześnie wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto organ wskazał, że najwcześniejsze dokumenty jakie strona posiada to karta wypisowa Katedry i Kliniki [...] w Z. z 1 marca 2008 r., natomiast strona nie posiada innej dokumentacji , która mogłaby pomóc w ustaleniu powstania niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że stronie nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, gdyż niepełnosprawność córki powstała w wieku 24 lat, która wówczas nie uczyła się. Natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności. Podkreśliło, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem kwestia przyznania świadczenia opiekuńczego została ściśle określona we wskazanych przepisach prawa i pozostaje poza uznaniem administracyjnym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że strona nie spełnia także przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, przewidzianej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż jak podała w oświadczeniu z 3 sierpnia 2015 r. obecnie nie pracuje, a "ostatni zakład pracy był ponad 30 lat temu". W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji strony odwołującej się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") Kolegium wskazało, że Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże Trybunał stwierdził, że skutkiem orzeczenia nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł jedynie o niekonstytucyjności jedynie części normy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L.S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania odwoływała się do wyroku TK, jednak odmówiono jej przyznania świadczenia z czym się nie zgadza, ponieważ świadczenie powinno jej przysługiwać, gdyż jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad córką i dlatego nie podejmuje zatrudnienia. Wskazała, że w wyniku ingerencji w prawa nabyte została pozbawiona jedynego dopuszczalnego przez ustawodawcę dochodu. Jednocześnie podniosła, że zgodnie z wyrokiem TK z 5 grudnia 2013 r., decyzje przyznające prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie miały prawa wygasnąć, zaś obowiązkiem ustawodawcy jest takie unormowanie ustawowe, aby osoby, które tych praw zostały pozbawione odzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast przez wprowadzenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. skarżąca nie jest w stanie uzyskać prawa do wnioskowanego świadczenia mimo wywiązywania się z wszystkich przyjętych na siebie obowiązków i mimo, że prawo do tego świadczenia zostało jej przyznane bezterminowo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak jej podpisania względnie, w przypadku uzupełnienia tego braku formalnego, o jej oddalenie w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Na skutek wezwania Sądu strona w wyznaczonym terminie uzupełniła brak formalny skargi przez jej podpisanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sąd dokonując kontroli na zasadach wyżej wskazanych stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2015 r., poz. 114, dalej jak dotychczas w skrócie "u.ś.r."). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (ust. 1b). Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. 2014 r., poz. 1443; dalej "wyrok TK") stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z treści decyzji organów obydwu instancji, stronie odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowała w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, gdyż córka strony nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, iż jej niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organy ustaliły bowiem – w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]r. - że córka strony urodzona [...]r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe; przy czym znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 21 kwietnia 2008 r., nadto z orzeczenia wynika, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Natomiast na podstawie oświadczeń strony oraz przedłożonych przez nią dokumentów ustalono, że niepełnosprawność córki strony powstała w wieku 24 lat, jednakże wówczas córka nie uczyła się. Organowi odwoławczemu znany był przywołany wyżej wyrok TK, jednak w jego ocenie, nie miał on wpływu na brzmienie (treść) przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Sąd nie podziela tego poglądu i kwalifikuje decyzje wydane z pominięciem wpływu wyroku TK na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako naruszające przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W dalszej części wywodu uzasadniającego ten zarzut Sąd odwoła się do argumentacji w zakresie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść przepisu poddanego badaniu pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach Trybunału o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że w/w wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 r., WSA w Gliwicach z 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 247/15 i z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 158/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto, interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 406/15 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozważał skutki wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla stanu prawnego mającego zastosowanie w również w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu. Skład orzekający rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tego Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu tegoż wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że obydwa orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego. Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy uznał, że strona nie spełnia także przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, gdyż z jej oświadczenia wynikało, że "ostatni zakład pracy był ponad 30 lat temu". Tymczasem jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego występuje osoba z ustawowego kręgu uprawnionych do jego otrzymania, to rozstrzygnięcie sprawy zależy od ustalenia, czy sprawuje ona opiekę nad daną osobą, spełniającą kryteria opisane w cytowanym przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. , a jeżeli tak, to czy w celu sprawowania tej opieki nie mogła podjąć, lub zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem nie tylko rezygnacja ale także niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem stanowi przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia. Tymczasem zaskarżona decyzja wolna jest od takich ustaleń. Zauważyć przy tym należy, że pod tym kątem sprawa nie była wyjaśniona i oceniona w I instancji. Natomiast prowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero w instancji odwoławczej stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.). W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali zatem stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego - czego dotychczas nie wykonał biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a.