IV SA/Gl 197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Rudziniec z dnia 28 kwietnia 2011r. nr VII/70/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo - wychowawczych - opłat za świadczenia udzielone w przedszkolach prowadzonych przez gminę stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały i określa, że w tej części uchwała ta nie może być wykonana. Rada Gminy Rudzieniec uchwałą Nr VII/70/2011 z dnia 28 kwietnia 2011r. ustaliła opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Rudzieniec. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1691 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z póżn. zm.). W § 4 wskazanej uchwały przyznano dyrektorowi przedszkola, na wniosek rodziców, uprawnienie do zwolnienia z opłaty za świadczenia przedszkola wykraczające poza świadczenia realizowane w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin oraz inne bezpłatne zajęcia, których obowiązek realizacji przez gminę wynika z innych przepisów. Zwolnienie to mogło obejmować całość opłaty w przypadku spełniania kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej albo jej część, do wysokości 50% opłaty, jeżeli rodzina spełnia kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego. W skardze wniesionej przez Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód, działającego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 Nr 153 poz. 1270) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008r. Nr 7 poz. 39 z późn. zm.) zaskarżono opisaną uchwałę Rady Gminy Rudzieniec w zakresie jej § 4. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części zarzucono rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572) poprzez upoważnienie dyrektora przedszkola do zwolnienia z opłaty za świadczenia przedszkoli realizowane poza bezpłatnym programem wychowania przedszkolnego mimo braku ustawowego upoważnienia przyznawania dyrektorowi przedszkola takiego uprawnienia. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy, odwołując się do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że radzie gminy przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wyjaśnił, iż kompetencje rady gminy w sprawach ustalania opłat za przedszkola przyznane zostały temu organowi w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Jej art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar minimum 5 godzin zajęć, w czasie których zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Zdaniem skarżącego przywołany przepis daje radzie gminy kompetencję jedynie do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Ani ten przepis ani żaden inny nie upoważnia rady gminy do delegowania na inne podmioty kompetencji do decydowania o zwolnieniu z opłat. Skarżący powołał się na stanowisko prezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012r. sygn. I OPS 6/12, w której ustalono, że uchwała rady gminy w przedmiocie opłaty za korzystanie z przedszkoli publicznych, przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie narusza art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Jednak jest to kompetencja samego organu, która przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego nie może być delegowana na inny podmiot. Organy państwa mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Rada Gminy Rudziniec nie posiadała więc kompetencji do delegowania własnych uprawnień na rzecz innych organów. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że przepis § 4 zaskarżonej uchwały, jako wykraczający poza delegację ustawową, jest sprzeczny z prawem. Prokurator Rejonowy uznał sygnalizowane naruszenie prawa jako rażące, co skutkować powinno zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rudzieniec, działający w imieniu Gminy, wniósł o umorzenie postepowania w sprawie. Uznał za uzasadnione zarzuty odnoszące się do § 4 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wskazał, że przygotowany został projekt zmiany treści zaskarżonego § 4 uchwały uwzględniający stanowisko judykatury, a w tym treść uchwały I OPS 6/12 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012r., a także treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012r. I OSK 997/12, w którym sąd podkreślił, że organ jest uprawniony do zróżnicowania wysokości opłat pobieranych od rodziców. Projekt ten będzie rozpatrywany w trakcie najbliższych posiedzeń Komisji i Rady Gminy Rudzieniec i niezwłocznie po podjęciu uchwały zmieniającej zostanie ona przedstawiona do akt sprawy. Z tych przyczyn organ uznał za zasadne złożyć wniosek o umorzenie postępowania, gdyż po wniesieniu skargi przestanie obowiązywać zaskarżony nią akt prawa miejscowego. Powołano się w tym miejscu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 502/09, który w postanowieniu z dnia 21 listopada 2007r. stwierdził, że bezprzedmiotowość wystąpi, gdy w toku postępowania wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, to znaczy przestanie istnieć przedmiot postępowania. Zdaniem organu, jeżeli po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego przestanie on obowiązywać, zniknie przedmiot kontroli Sądu i prowadzenie sprawy stanie się bezprzedmiotowe. Skoro zostanie uchylona zaskarżona część uchwały przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, postępowanie w sprawie stanie się bezprzedmiotowe, co nakazuje jego umorzenie zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia 25 lipca 2013r. Prokurator Rejonowy zajął stanowisko w stosunku do treści odpowiedzi na skargę. Zaprzeczył, by uchylenie zaskarżonego § 4 uchwały Nr VII/70/2011 z dnia 28 kwietnia 2011r. stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest bowiem władny stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, skutkiem czego akt ten od chwili uchwalenia nie będzie zdolny do wywołania skutków prawnych. Wnosząc w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonym tam zakresie, skarżący domagał się wyeliminowania tego aktu od dnia jego podjęcia. W przeciwnym przypadku w obrocie prawnym pozostawałby akt prawny sprzeczny z prawem, co obniżałoby wartość wniesionej skargi, której celem było wyeliminować ten wadliwy akt z obrotu prawnego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik organu złożył do akt sprawy kopię uchwały nr XXVIII 357/2013 z dnia 28 lutego 2012r. oraz kopię Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z dnia 27 marca 2013r. W § 1 przedstawionej uchwały dokonano zmiany zaskarżonego § 4 uchwały Nr VII/70/2011 Rady Gminy Rudzieniec przyznając uprawnienie do zwolnienia całkowitego lub częściowego od opłat za przedszkola Radzie Gminy. Stosownie z § 3 uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. j. Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kompetencji są zatem właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, nie następuje z urzędu lecz wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie (por. Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, ustalająca wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne wykraczające poza obowiązujące podstawy programowe jest aktem prawa miejscowego, co nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. o sygn. akt I OSK 971/05, publ. CBOS) i nie było kwestionowane ani przez skarżącego, ani organ. Ze stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że nie widzi on konieczności wydania merytorycznego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż w chwili orzekania nie będzie już przedmiotu kontroli sądowej i z tego tytułu domaga się umorzenia postępowania. Pogląd ten jednak nie jest trafny. Uchylenie uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby uchylona część zaskarżonej uchwały nie mogła być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Problem ten generalnie rozwiązany został w odpowiedzi udzielonej w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, iż przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Wykładni tej nie można odmówić zastosowania również w przypadku skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotykającego tego zagadnienia traktować można, jako stabilne. Przyjmuje się w nim, iż badanie legalności aktów prawa miejscowego, które zostały uchylone lecz nie przestały obowiązywać jest zgodne z przyznanymi sądom administracyjnym kompetencjami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt. I OSK 368/10, z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129, z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 , z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05, z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1719/11 ). Tak też sprawę tę traktuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie orzekającym albowiem domniemanie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego uchylone być może dopiero wyrokiem sądu administracyjnego. W tym znaczeniu wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały organu gminy lub jej niezgodność z prawem ma charakter orzeczenia konstytutywnego. Dopiero z chwilą wydania tej treści wyroku przestaje w odniesieniu do poddanego kontroli aktu normatywnego obowiązywać domniemanie jego zgodności z prawem. Akt uchylający zaskarżoną uchwałę nie przesądzi zatem kwestii legalności jej obowiązywania z okresu poprzedzającego uchylenie. Nie ustała tym samym potrzeba weryfikacji legalności tego aktu. Zauważyć bowiem należy, że pod rządami tej uchwały rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola wnosili opłaty i wysokość ich obowiązku w tym zakresie podlegała ocenie dyrektora szkoły w świetle zaskarżonego § 4 uchwały Nr VII/70/2011 z dnia 28 kwietnia 2011r. Zaskarżony § 4 uchwały od dnia jej obowiązywania przez ponad dwa lata wywoływał skutki prawne. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest także równoznaczne z uwzględnieniem skargi, poprzez autokorektę, o której mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. W ramach uprawnień, o których mowa w tej normie prawnej organ, którego działanie zaskarżono może zweryfikować swoje działania, jednakże zwolnienie sądu administracyjnego z obowiązku kontroli zaskarżonego aktu nastąpiłoby wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Jest oczywiste, że nie czyni tego uchylenie uchwały wywołujące skutki tylko na przyszłość. W tej sytuacji wyeliminowanie na przyszłość z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Gminy w Rudzińcu nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną przez Prokuratora Rejonowego skargą. Brak zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w konsekwencji utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały w dniu 10 kwietnia 2013r., co wynika z treści § 3 uchwały zmieniającej i daty Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego, w którym została opublikowana. Przechodząc zatem do oceny legalności poddanego sądowej kontroli aktu Sąd stwierdza, że regulacja zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały koliduje bezspornie z kompetencjami rady gminy przyznanymi na mocy art. o systemie oświaty. Po myśli art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z póz. zm.). Przez uprawnienie do ustalania wysokości opłat rozumieć także należy ustalenie zasad zwolnienia od ich ponoszenia rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola w całości czy części (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. o sygn. akt OPS 5/03, publ. CBOS). Ustawodawca wyposażył zatem w tę kompetencję, w przypadku przedszkoli publicznych, organ prowadzący przedszkole jakim jest rada gminy. Nie upoważnił natomiast tego organu do przekazywania swoich kompetencji innym podmiotom. Przekazanie tej kompetencji innemu podmiotowi prowadzi do sui generis subdelegacji kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5 /97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46, czy też T. Bińczycka-Majewska, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48). Tak jak nie jest dopuszczalne w państwie prawnym zamieszczanie w rozporządzeniu, jako akcie wykonawczym, upoważnienia do podejmowania określonych działań przez inny podmiot, tak też nie jest to dopuszczalne w uchwałach organów samorządu terytorialnego. Jeżeli akt o randze ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa, określa organ właściwy do wydania tego aktu i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące jego treści. Regulacja na poziomie aktu prawa miejscowego nie może natomiast przekazywać powierzonych kompetencji innym podmiotom. Jeżeli więc Rada Gminy została przez ustawodawcę zobowiązana do ustalenia konkretnej wysokości opłaty za dane świadczenia przedszkolne, niedopuszczalna jest subdelegacja w tym zakresie na Dyrektora Przedszkola. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko skarżącego, co do tego, że naruszenie przepisów kompetencyjnych, z przekroczeniem granic delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi istotne naruszenie prawa, które nakazuje usunąć taką regulację z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czemu odpowiada stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 p.p.s.a, a wykonanie zaskarżonej części uchwały wstrzymano na podstawie art. 152 p.p.s.a.