IV SA/Gl 216/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], nr [...]; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] Naczelnik Wydziału Komunalnego działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na zasadzie m.in. art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił przyznania G. K. dodatku mieszkaniowego. W jej uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca spełnia kryteria pozwalające na uwzględnienie żądania, lecz w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nabrał przekonania o wystąpieniu negatywnej przesłanki, a to rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem przy wykorzystaniu własnych środków i zasobów majątkowych. Dysproporcji tej dopatrzył się w fakcie posiadania samochodu osobowego marki [...] oraz działki budowlanej o powierzchni [...] m kw. W ocenie organu ustalony stan faktyczny nie pozwalał na przyznanie tego dodatku, będącego publicznoprawnym świadczeniem dla rodzin najuboższych, do których rodzina wnioskodawcy się nie zalicza. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia - domagającym się jego uchylenia i uwzględnienia żądania – skarżący zakwestionował trafność wnioskowania przeprowadzonego przez organ orzekający, akcentując iż jest [...] z [...], i dlatego też samochód nie tylko ułatwia mu przemieszczanie się, ale jest także niezbędny do dojazdu pracy. Działkę budowlaną natomiast otrzymał od rodziców w akcie [...], nie ponosi on żadnych kosztów jej utrzymania, gdyż wszelkie opłaty związane z jej posiadaniem ponoszą jego rodzice. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego. Podzieliło pogląd, wedle którego w okolicznościach sprawy – z powodu rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym – dodatek mieszkaniowy rodzinie K. się nie należy. Z analizy budżetu domowego wynika, że w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie dochód rodziny wynosił miesięcznie [...] zł, zaś wydatki za czynsz, energię elektryczną, gaz oraz telefon stacjonarny wynoszą [...] zł. Do tego dochodzą wydatki na środki czystości oraz koszty wyżywienia 4 osobowej rodziny. Posiadanie w takiej sytuacji samochodu i ponoszenie wydatków związanych z jego utrzymaniem (koszty bieżącej eksploatacji, ubezpieczenia oraz ewentualnych napraw) jest niezasadne, gdyż kwoty stanowiące równowartość tych kosztów ([...] zl miesięcznie według strony) mogłyby być przeznaczone na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych, w tym potrzeb mieszkaniowych. Ponadto skarżący jest właścicielem działki budowlanej o pow. [...] m. kw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. W jej uzasadnieniu zakwestionował pogląd organów wypowiadających się w sprawie jakoby stan majątkowy jego rodziny sprzeciwiał się uwzględnieniu żądania. Podał, iż z tytułu posiadania samochodu ponosi niewielkie koszty, gdyż samochód jest wyposażony w instalację gazową, ponadto jest on przystosowany dla osób [...] (skarżący jest [...] z [...]) i służy mu głównie do dojazdu do pracy. Odnosząc się do faktu posiadania działki budowlanej wyjaśnia, że nie ponosi on żadnych kosztów z tym związanych (ponoszą je jego rodzice), natomiast nie może sprzedać tej działki, gdyż w akcie darowizny zastrzeżono, iż sprzedaż powyższej działki jest możliwa jedynie po śmierci [...]. Dlatego też zaskarżoną decyzję uważał za krzywdzącą i niezgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę postulowano umorzenie postępowania sądowego w związku z wydaniem w ramach uprawnień autokontrolnych decyzji z dnia [...] uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przy czym z wyjaśnień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wynika, że pod pojęciem zaskarżonej decyzji występuje decyzja z dnia [...] zaś omyłkowo rozstrzygnięciem tym nie objęto utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy zasadności zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, doprowadzić musiało do uwzględnienia skargi. Jednakowoż przed merytorycznymi wywodami wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy zaskarżone decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dającym podstawę wznowienia postępowania (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Nadto, z mocy art.135 tej ustawy, sądy administracyjne władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić ich w obrocie prawnym, gdyż uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Jednakowoż w pierwszej kolejności należało ocenić legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] gdyż eliminowała ona z obrotu decyzję poprzedzającą decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu uprawnienie dla tej czynności wynika z przywołanego powyżej art. 135 p.p.s.a. Wspomniana decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., który reguluje tzw. instytucję autokontroli, wszak nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż nie czyni zadość wymogom określonym w tym przepisie. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił wyłącznie decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast pominął decyzję utrzymującą ją w mocy, która tym samym zawisła niejako "w próżni", gdyż jej przedmiot został usunięty z obrotu prawnego. Decyzja ta nie została zaskarżona. Pominięcie decyzji z dnia [...] jest więc rażącym naruszeniem prawa procesowego. Wskazać nadto należy, iż stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem tej instytucji jest zatem umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Treść art. 54 § 3 wskazuje jednak, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. W doktrynie wskazuje się, iż przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, że skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie (J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s.162). Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tego domagał się skarżący (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. FPS 20/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 120). Natomiast z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wynika, iż decyzja wydana w trybie autokontroli może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu na drogę administracyjno-prawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2002 r. sygn. akt V SA 2044/01, Monitor Prawny z 2003 r. Nr 2, poz. 50, podobnie w wyroku NSA z 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 3937/00, Lex 109314 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2006 r., sygn. I SA/Gl 776/05 niepublikowany). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym organ, wykonując uprawnienia autokontrolne, ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, albo przez umorzenie postępowania. Nie zachodzi tu możliwość kasacji zapadłych wcześniej rozstrzygnięć charakterystyczna dla wyroku sądu administracyjnego, ani też kasacja połączona z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (wyrok z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/05. Lex 213411). W związku z tym decyzja wydana w niniejszej sprawie w trybie autokontroli narusza wymogi określone w art. 54 § 3 p.p.s.a.. Wskazać przy tym należy, iż strona skarżąca w uzasadnieniu skargi złożonej do Sądu podkreśla, iż spełnia wszystkie warunki niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, nie jest zatem jej intencją ponowna analiza tych przesłanek lecz orzeczenie o istocie sporu, czyli o przyznaniu kwestionowanego dodatku. Przeto decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie czyni zadość żądaniom skargi, co narusza w sposób rażący cytowany przepis (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przechodząc do analizy zapadłych w sprawie merytorycznych decyzji godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność odmowy jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art.7 ust.3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwe rozważenie wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w jej uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii posiadania przez skarżącego samochodu osobowego. Skarżący dysponuje orzeczeniem o [...], która jest związana z [...]. Posiadany przez niego samochód jest przystosowany do potrzeb osoby [...] i służy mu do dojazdu do pracy. Można zatem przyjąć, że sprzedaż samochodu pozbawiłaby skarżącego możliwości zarobkowania, co przyczyniłoby się do drastycznego obniżenia osiąganych przez jego rodzinę dochodów (jedynym źródłem dochodów jest prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza). Przy relatywnie niskiej wartości używanego [...] letniego samochodu, jego sprzedaż pozwoliłaby jedynie na pokrycie kilkumiesięcznego czynszu. Rzeczą organów orzekających było więc dokładne wyjaśnienie wysokości wydatków związanych z jego eksploatacją właśnie w kontekście uzasadnionych potrzeb skarżącego i ewentualnych skutków zdrowotnych i finansowych związanych z wyzbyciem się samochodu, a także ustalenie pochodzenia środków na jego nabycie, zwłaszcza czy nastąpiło to z uszczupleniem majątku rodziny. Tego nie uczyniono, także zresztą w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Organy nie zadały sobie trudu ustalenia, w jaki sposób doszło do nabycia działki, z jakich środków pokrywane są opłaty jej dotyczące, jaka jest jej wartość rynkowa i charakter, wreszcie czy skarżący ma faktycznie możliwość jej zbycia. Poza tym uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom zawartym w art.107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organ się oparł ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Podobne zresztą zastrzeżenia można sformułować względem decyzji organu drugiej instancji, który co prawda rozbudował uzasadnienie swojej decyzji, to jednak nie zawarł w nim wszystkich wymaganych elementów. W motywach zaskarżonej decyzji zabrakło dostatecznych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, a przede wszystkim przekonywujących rozważań prawnych. W dalszym ciągu nie wiadomo zatem, jakie są dochody i zasadne wydatki rodziny skarżącego, w szczególności czy odnosi jakieś korzyści z posiadania przedmiotowej działki i czy ponosi jakieś obciążenia w związku z tym. Toteż wniosek o rażącej dysproporcji pomiędzy wykazanymi dochodami a stanem majątkowym jest gołosłowny. Ta okoliczność, przemawia za konkluzją o przedwczesności rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.7 ust.3 pkt 1 omawianej ustawy. W dalszej kolejności, należy uwypuklić brzmienie i cel przywołanej normy prawnej. W ocenie Sądu, w tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w jakich dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo - w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dowodów, a więc przede wszystkim osoby osiągające je nielegalnie, czy je ukrywające. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ten stan majątkowy winien wskazywać na możliwość uiszczania przez stronę wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego za pomocą własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych. Przeto w przepisie tym chodzi o taką sytuację, w jakiej wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przekonuje do konkluzji o możliwości samodzielnego uiszczania opłat związanych z zajmowaniem lokalu. Skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania, jednakowoż organy orzekły o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Ten wniosek budzi zasadnicze zastrzeżenia Sądu. Oto bowiem jedynym elementem tego stanu uznanym za istotny przez organy wypowiadające się w sprawie jest kwestia wspomnianego samochodu i działki budowlanej. A przecież samo posiadanie samochodu zważywszy, że skarżący jest osobą [...] oraz działki, z którą – wedle twierdzeń skarżącego – nie łączą się jakiekolwiek wydatki przezeń ponoszone, nie powinno przemawiać przeciwko zasadności żądania. Przy czym inną jest kwestia wydatków ponoszonych na te składniki majątkowe, a jeszcze inną zagadnienie możliwych do uzyskania dochodów z tego tytułu. Chybiony wydaje się pogląd, iż wydatki na samochód obciążają budżet rodziny w taki sposób, który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku, gdyż w sytuacji braku samochodu skarżący nie osiągałby żadnych dochodów, a ponosiłby wydatki na komunikację publiczną. Rzeczą organów było co najmniej poczynienie w tym kierunku rozpoznania i rozważań. Wskazać także należy, że posiadanie majątku nie zawsze przynosi dochody, a niejednokrotnie ponoszenie wydatków na poszczególne składniki ma ważne życiowe uzasadnienie. Poza tym trudno zmuszać właścicieli rzeczy do zaprzestania uiszczania należnych z tego tytułu opłat (podatki, obowiązkowe ubezpieczenie itp.), bo to prowadziłoby do naruszenia prawa i powstawania zaległości, a więc niepożądanych również z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy efektów. Zbycie pojazdu – w okolicznościach subiektywnych skarżącego – oraz obiektywnych standardów – nie wydaje się trafne. Podobnie rzecz się ma z nieruchomością, której wartości, ponoszonych opłat i możliwości sprzedaży nie wyjaśniono. Toteż konkluzje o rażącej dysproporcji pomiędzy posiadanym stanem majątkowym i niskimi dochodami osiąganymi przez skarżącego są przedwczesne. Zwrócił zresztą na te kwestie uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. W tym miejscu godzi się wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w omawianym przedmiocie wielokrotnie zajmował stanowisko, jakkolwiek pod rządami poprzedniego brzmienia omawianego przepisu, lecz nadal jest ono aktualne, gdyż istota nie uległa zmianie. Można przeto uznać je za utrwalone. Jego wyrazem są m.in. prawomocne niepublikowane wyroki z dnia: 25 lutego 2005 (sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03), 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03), 7 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03) oraz z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03), 5 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2638/03) przy czym skargi kasacyjne organu wniesione od dwóch ostatnich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia: 7 kwietnia 2006r., do sygn. akt I OSK 692/05, i 31 sierpnia 2006 r., do sygn. akt I OSK 1198/05, oddalił. W tej ostatniej sprawie Sąd drugiej instancji wyraził pogląd, wedle którego dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom, uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom, gdyż decydujący jest aktualny i konkretny stan majątkowy (dochód uzyskiwany przez rodzinę). Posiadane dobra trwałe nie są jedynym wyznacznikiem stanu majątkowego stron. Odzwierciedleniem kontynuacji tego kierunku interpretacyjnego jest m.in. wyrok z dnia 3 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 619/05. Nie od rzeczy będzie zwrócenie uwagi na fakt, iż skarżący otrzymywał wcześniej dodatek mieszkaniowy. Jego stan majątkowy, ani też przepisy prawa stanowiące podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie dodatku nie uległy zmianie. Z ogólnej zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) wynika wymóg zachowania jednolitości poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata w oparciu o taki sam stan faktyczny ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej. Dostrzegł to również organ drugiej instancji, czemu dał wyraz w motywach decyzji z dnia [...]. Z przytoczonych powodów zapadłe w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach (w tym poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów, z przesłuchania stron i ewentualnie świadków pod odpowiednimi rygorami), następnie jego ocena wiarygodności, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści decyzji, którą należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącego. Dlatego na zasadzie art.156 § 2 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.