IV SA/Gl 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] Decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] Nr [...] odmówiono A.B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem L.B. W uzasadnieniu wskazano, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Od tej decyzji odwołanie do wniosła A.B. W uzasadnieniu strona podniosła, że art. 17 ust. 5 pkt 2a ww. ustawy został zmieniony przez ustawę z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i daje obecnie prawo do otrzymywania świadczenia opiekuńczego osobie pozostającej w związku małżeńskim, gdy sprawuje opiekę nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że wydając kwestionowaną decyzję okoliczności tej organ pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił. W decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji powołał się na brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tejże ustawy i na tej podstawie naruszając obowiązujące przepisy prawa wydał orzeczenie o odmowie przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zauważyła, iż w dniu złożenia przez nią wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mąż legitymował się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] o uznaniu za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji (co jest traktowane na równi ze znacznym stopniem niepełnosprawności) o czym organ pierwszej instancji był powiadomiony, zaś orzeczenie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności z dnia [...] zostało dołączone do akt sprawy niezwłocznie po jego otrzymaniu tj. w dniu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1 i ust.5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2004r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] A.B. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – L.B. Podniesiono, że z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] [...] wynika, że L.B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności - na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. Nadmieniono, iż zgodnie z treścią art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz.59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczono, że z dniem 14 października 2011 r. weszła w życie nowelizacja powyższego przepisu art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych i ustawodawca określił w art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opinii organu odwoławczego bezspornym w sprawie jest, że L.B. jest osobą chorą wymagającą opieki, którą sprawuje wnioskodawczyni, jednakże negatywna przesłanka pozostawania w związku małżeńskim i nie posiadania przez wnioskodawczynię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności spowodowało, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został załatwiony negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca A.B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie obu decyzji w sposób sprzeczny w obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak i przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2004 roku o świadczeniach rodzinnych oraz art. 107 k.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w szczególności poprzez brak szczegółowego uzasadnienia prawnego decyzji. Nadto wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2004 roku o świadczeniach rodzinnych - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w efekcie tego przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, art. 23, art. 27, art. 128, art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - poprzez przyjęcie, że na małżonku nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka w sytuacji gdy małżonek jest zobowiązany do łożenia na utrzymanie współmałżonka w pierwszej kolejności, przed wstępnymi, zstępnymi oraz rodzeństwem. Wniosła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi szeroko uzasadniła swoje zarzuty podnosząc m.in., że zgodnie z interpretacją organów, skarżąca aby otrzymać świadczenie również musiałaby być osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a więc niezdolną co do zasady do samodzielnej egzystencji, a taka interpretacja jest niedopuszczalna i sprzeczna z pozostałymi zapisami ustawy, jak i z logiką. Odnosząc się do sprzeczności wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z zasadami konstytucyjnymi wskazała na ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym przedmiocie, w którym to orzecznictwie zwraca się uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej przepisu art. 17 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy, mając na uwadze konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy państwowej. Wskazała tu wyroki WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 40/10, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 roku sygn. akt II SA/Rz 73/11, podnosząc, iż zawarte w w/wym. orzeczeniach uzasadnienia prawne jednoznacznie wskazują na to, że przyjęta przez organy wykładnia przepisów jest chybiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji do sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dniu jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego określającymi tryb i zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dodatkowo zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Odnosząc – bezsporny - stan faktyczny niniejszej sprawy do treści tego przepisu należy stwierdzić, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po myśli art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Konsekwencją tego orzeczenia była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Ta nowelizacja nie zmieniła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednakże trafnie zwrócono uwagę w orzecznictwie, że ograniczenie się do literalnej wykładni tego przepisu, prowadzące do uniemożliwienia skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyłoby skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r, sygn. akt IV SA/Po 512/12; także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11). Również następna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. powoduje, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Trafnie twierdzi strona skarżąca, iż wykładnia przyjęta przez organy w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stąd też prowadziłoby to do sytuacji, że świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być zatem przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, gdyż jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Taka wykładnia omawianego przepisu nie może zostać zaaprobowana w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz podstawowych wartości konstytucyjnych, w tym zwłaszcza wymienionych w art. 18 Konstytucji RP: małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa. Byłaby ona sprzeczna z podstawowymi zasadami naszego porządku prawnego, akcentowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz.107 i postanowienie TK z 1.06.2010r.,P 38/09, OTK-A2010, nr 5, poz.53). Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zatem przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, przed jego wykładnią językową. Dlatego również w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. Należy zatem odczytać treść art. 17 ust.5 pkt.2 lita cytowanej ustawy w ten sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia w przypadku zawarcia przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego z tego powodu, że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zrezygnuje z pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2009r, II SA/Gd 319/09). Konsekwencja tego jest to że, przepis art. 17 ust.5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje zastosowania, gdy z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne występuje zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, spełniający jednocześnie wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2010r., VIII SA/Wa 671/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r. II SA/Ol 456/11). Okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem, nie może więc stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. W świetle zatem prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych – należy stwierdzić - że organy administracyjne procedujące w niniejszej sprawie nieprawidłowo przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w celu opieki nad osobą w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji gdy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu, w ocenie Sądu, obie decyzje wydane w sprawie naruszają prawo materialne - art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art.67 ust.1 i art.71 ust.1 Konstytucji RP, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stąd też przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz pozostałych przesłanek art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na zakończenie godzi się zauważyć, że podobne stanowisko tut. Sąd zajął w wyroku z dnia 26 listopada 2012 r. przy ocenie analogicznego stanu faktycznego w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 152/12. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ja orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię w/wym. przepisu prawa.