IV SA/Gl 438/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o utracie przez Z.D. (dalej w skrócie: "skarżący") statusu osoby bezrobotnej z dniem 27.01.2016 r. W jej uzasadnieniu podał, że skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w wyznaczonym terminie, tj. dnia 27.01.2016 r. i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Jednocześnie poinformował, iż odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia pierwszego niestawiennictwa. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie podnosząc, iż w tym dniu przebywał w szpitalu. Na tę okoliczność do odwołania załączył zaświadczenia wystawione przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w C. z dnia 19 i 22 lutego 2016 r., potwierdzające leczenie w okresie od 26 stycznia do 19 lutego 2016 r. (k. 36 akt administracyjnych). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu 9 sierpnia 2010 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wówczas został prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach związanych z uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej, a w szczególności o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach oraz na wezwanie urzędu pracy, a także o konsekwencjach niestawienia prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej wynikających z ustawy oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, co potwierdził własnoręcznym podpisem (k. 2 akt administracyjnych). W trakcie kolejnej wizyty w organie zatrudnienia, w dniu 30 listopada 2015 r. własnoręcznym podpisem potwierdził przyjęcie do wiadomości wyznaczony na dzień 27 stycznia 2016 r. termin zgłoszenia w PUP w C., w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy lub przyjęcia innej formy pomocy wynikającej z omawianej ustawy. W wyznaczonym terminie nie zgłosił się i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 33 ust. 3 ustawy, jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego jest zgłaszanie się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub też potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zaniedbanie tej powinności i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego od niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, tj. na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa. Organ odwoławczy zauważył, że wyjaśnienia dotyczące przyczyn nieobecności skarżący przedstawił dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji podając jako powód przebywanie w szpitalu. W tej kwestii organ odwoławczy uznał, że stan zdrowia i okoliczność przebywania w szpitalu może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa bezrobotnego w wyznaczonym terminie do powiatowego urzędu pracy. Jednakże dla zachowania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest przekazanie organowi zatrudnienia w okresie do 7 dni informacji, że niestawiennictwo w wyznaczonym terminie wynika z uzasadnionej obiektywnie przyczyny. Ustawodawca nie określił szczególnej formy powiadomienia, stąd uznać należy, że wystarczające jest zawiadomienie telefoniczne, drogą elektroniczną, za pośrednictwem poczty - listem zwykłym lub poleconym, bądź za pośrednictwem osoby trzeciej, albo w inny sposób, czego skarżący nie uczynił. W sytuacji, gdy bezrobotny nie zgłosi się w wyznaczonym terminie do urzędu pracy i w okresie do 7 dni nie zawiadomi organu zatrudnienia o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa, organ ma obowiązek podjąć decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego, a wydanie decyzji determinowane jest faktem niepowiadomienia w terminie powiatowego urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Skarżący, we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, podniósł dodatkowe okoliczności dotyczące niestawienia się w Urzędzie Pracy w C. w wyznaczonym terminie, a mianowicie, poinformował że jest osobą samotną i nikt w jego imieniu nie mógł powiadomić organu zatrudnienia o przyczynie niestawiennictwa. Dodatkowo, nie posiada telefonu komórkowego i w momencie zabrania przez pogotowie ratunkowe nie miał możliwości skorzystania z telefonu szpitalnego z uwagi na charakter przeprowadzonych zabiegów (nie mógł mówić ani chodzić). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 6 października 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 438/16 ustanowiono dla skarżącego radcę prawnego z urzędu (k. 50 akt sądowoadministracyjnych). Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucając im naruszenie prawa procesowego i materialnego oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 27 stycznia 2016 r.,na okres 120 dni. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie, tak jak dotychczas "ustawa"). Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Art. 33 ust. 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw, na okres od 120 do 270 dni. Uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, gdy niestawienie się w urzędzie nie jest wynikiem nadużywania swoich praw przez bezrobotnego, a niepowiadomienie o uzasadnionej przyczynie wynika z obiektywnie usprawiedliwionych okoliczności. Okolicznościami, które stanowią uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa są np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź (wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 142/12; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2805/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt I OSK 734/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej CBOS). W wyroku z dnia 10 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 1023/13 (CBOS) NSA zauważył, że omawiany art. 33 ust. 4 ustawy nie nakazuje we wskazanym terminie usprawiedliwić przyczyn nieobecności w dniu wyznaczonym a jedynie strona ma podać uzasadnioną przyczynę tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. W wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2805/13 (CBOS) dodano także, że przepisy ustawy nie wymagają przedstawienia zaświadczenia lekarskiego jako dowodu wskazującego na uzasadnione niestawiennictwo. Podnieść także trzeba, że termin wskazany w powołanym art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z., jest terminem materialno-prawnym i jako taki nie podlega przywróceniu (wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1319/09; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt I OSK 734/14, CBOS). W tej sytuacji zastosowanie sankcji, o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, nie dawałoby żadnej ochrony osobom bezrobotnym, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Z przytoczonych względów Sąd podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, co do tego, że interpretując przedstawione uregulowania prawne związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych regulacji prawnych, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 120/12 i z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 958/14, CBOS). W opinii składu orzekającego, w obu wydanych w sprawie decyzjach, wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy dokonana została bez uwzględnienia rzeczywistego celu tego unormowania, a w szczególności bez koniecznej ochrony praw przyznanych osobom bezrobotnym. Przede wszystkim, pomimo niekwestionowanego pobytu skarżącego w szpitalu, trwającego od dnia 26 stycznia do 19 lutego 2016 r., organy nie wyjaśniły, jaką datę początkową wyznaczyły dla skarżącego, od której biegł mu 7 dniowy termin do zawiadomienia urzędu o zaistniałej sytuacji. Potwierdzeniem przekroczenia wyznaczonego na dzień 27 stycznia 2016 r. terminu wstawiennictwa było wyłącznie wydanie przez organ I instancji już w dniu [...] r. decyzji o pozbawieniu skarżącego statutu osoby bezrobotnej. Tymczasem bieg tego 7-dniowego terminu niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał obiektywnie rzecz biorąc możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie, to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania przeszkody uniemożliwiającej wykonanie obowiązku powiadomienia (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Gl 602/07, z dnia 17 września 2013 sygn. akt IV SA/Gl 844/12, czy w WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 747/10, CBOS). Kwestia, czy w trakcie pobytu skarżącego w szpitalu mógł powiadomić organ o przyczynach niestawiennictwa nie została poddana analizie w toku postępowania administracyjnego, a przecież obiektywne możliwości wykonania obowiązku powiadomienia organu o tej sytuacji nie mogą być oceniane abstrakcyjnie, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Z treści skargi oraz dołączonych do pisma procesowego z dnia 11 lipca 2016 r. kart leczenia szpitalnego wynika, że skarżący trafił do szpitala z powodu [...] i w czasie hospitalizacji poddany był licznym zabiegom (k. 12-16 akt sądowoadministracyjnych). W ocenie Sądu, omawiane przepisy ustawy nie mogą powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znajdując się w sytuacji uniemożliwiającej mu działanie, z powodu złego stanu zdrowia, nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, jako osoba samotna, co zaakcentowane zostało w skardze. Brak takiej analizy oznacza, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a Rolą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez Sąd, w tym przede wszystkim ustalenie od kiedy skarżący miał obiektywną możliwość powiadomienia organu I instancji o przyczynie swojego niestawiennictwa w dniu 27 stycznia 2016 r., a następnie dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r.