IV SA/Gl 63/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania K.P., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Zastępcę Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 60 zł, na okres od 01 do 31 października 2014 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszoinstancyjny przyznał stronie zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 60 zł. W motywach rozstrzygnięcia, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszej instancji zacytował brzmienia obowiązujących przepisów prawa, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że rozpatrując wniosek strony o zasiłek celowy z dnia 3 października 2014 r. ustalił, iż strona jest osobą samotnie gospodarującą, a jej dochód wynoszący 120,27 zł, nie przekracza kryterium dochodowego (w przypadku strony wynoszącym 542 zł). Od tej decyzji K.P. złożył odwołanie, w którym – co do istoty – wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaakcentowało, że organ pierwszoinstancyjny w dniu 6 października 2014 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalił, że K.P. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, jego dochodem są: a) dodatek mieszkaniowy w kwocie 108,91 zł oraz b) dodatek energetyczny w kwocie 11,36 zł. Łącznie dochód strony w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wyniósł 120,27 zł. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa lub ups), potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być w szczególności przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznawanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Przyznanie pomocy uzależnione jest od potrzeb strony i możliwości finansowych gminy. Mając to na uwadze organ odwoławczy w pełni zaakceptował pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego przez ten organ. Zaakcentował, że zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest uzależnione nie tylko od usprawiedliwionych niezbędnych potrzeb osoby czy rodziny, ale również od możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: MOPR). Podkreślił, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią ubiegających się, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości, a uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. W przedmiotowej sprawie – jak zaznaczył – ustalony miesięczny dochód strony wynosi 120,27 zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, a ponadto zachodzi przesłanka w postaci bezrobocia. Stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi formalne do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, co też organ pierwszej instancji uczynił, przyznając stronie zasiłek celowy w wysokości 60 zł. Jednocześnie – z uwagi na jego wysokość –Kolegium wyeksponowało, że nadto organ pierwszej instancji, po pierwsze – przyznał stronie pomoc w postaci: a) dodatku energetycznego w wysokości 11.36 zł, b) dodatku mieszkaniowego w wysokości 108, 91zł (w tym 73,83 zł ryczałtu na zakup opału) oraz po drugie – wydał, równolegle z decyzją będącą przedmiotem niniejszego postępowania, decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego w kwocie 210,87 zł. W tym stanie organ drugoinstancyjny nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 77 i art. 7 Kpa poprzez – jak określiła – "zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy co doprowadziło do wydania decyzji zmniejszającej należne mi świadczenia". Formułując ten zarzut, wniosła o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w całości, względnie b) stwierdzenie nieważności decyzji II i I instancji. Nadto wniosła o zwolnienie w całości z kasztów postępowania. W motywach skargi, jej autor stwierdził, że w jego ocenie zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji naruszyły przepisy prawa wydając decyzję de facto zmniejszającą należne mu świadczenia. Na zakończenie wyraził pogląd, że "w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd Administracyjny winien ocenić czy doszło do naruszenia prawa powodującego konieczność uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności". Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zwarte w objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o przyznaniu stronie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 60 zł. W ocenie Sądu wydając rozstrzygnięcie organy miały na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze należy zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05; oraz z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Zdaniem Sądu okoliczności te zostały należycie ocenione przez organy orzekające w sprawie. Zarówno organ pierwszo jak i drugoinstancyjny podzieliły stanowisko strony co do jej trudnej sytuacji życiowej, czego dowodem – na co zwróciły uwagę – są decyzje o przyznaniu zasiłku celowego oraz zasiłku stałego. Niemniej jednak w aspekcie przedmiotowego wniosku uznały, że kwota 60 zł czyni zadość potrzebie strony wespół z możliwościami finansowymi MOPR. Kwota ta – jak wskazuje doświadczenie zawodowe i życiowe jest zbliżona do tej jaką na cele żywieniowe dysponuje wielu Polaków, w tym: emerytów, rencistów, studentów, osób bezrobotnych. Jest to bez wątpienia kwota mała, ale wynikająca z możliwości finansowych organu. Ilość osób oczekujących na wsparcie z pomocy społecznej i zasoby mogące być na ten cel przeznaczone dowodzą tak trudności podejmowanych przez organ decyzji jak i uzasadniają ich wybory i działania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z art. 39 tej ustawy świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci określonych w nim m.in. zasiłków celowych przyznawane są w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych omawianą ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi uwzględniać także ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i od liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się o tę pomoc – co zostało zrealizowane w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podnosi się, że "uznanie" to oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego zasiłek ten otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1559/12, dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1560/10). Zaznaczyć także należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Tym samym słusznie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań, uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej – w ocenie Sądu – nie można zarzucić naruszenia prawa. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej strony, a także niskiej kwoty przyznanej pomocy w wysokości 60 zł. Jednakże nie można pominąć tego, że – jak wynika z akt sprawy – strona skarżąca w czasie ubiegania się o przedmiotowy zasiłek korzystała z pomocy społecznej. W tej sytuacji nie można uznać, że uzyskując niemalże regularne wsparcie właściwego ośrodka pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego jest prawnym obowiązkiem organu administracji, a po stronie wnioskodawcy rodzi roszczenie do jego uzyskania w żądanej przez niego wysokości. Podkreślić również należy, że osoby korzystające z pomocy nie mogą przyjmować pozycji roszczeniowej, traktując organy pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Stanowisko zbieżne z przytoczonym wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2998/13, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 453/12. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Za niczym nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut braku pomocy ze strony ośrodka i "rutynowego podejścia" do sytuacji strony skarżącej – w szczególności w aspekcie rodzaju, wysokości czy częstotliwości przyznawanych jej środków finansowych z pomocy społecznej. Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Zatem zaskarżona decyzja nie zapadła z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy należało orzec, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w sentencji.