IV SA/Gl 830/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 zwana także dalej lej "ustawą", "u.p.s."), oraz uchwały Rady Ministrów Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (zwanej dalej "Uchwałą Nr 221"), MP z 2013 r., poz. 1024, odmówiono przyznania W. B. (zwanego dalej "stroną", "skarżącym") pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 500 zł w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił, że W.B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz czworgiem dzieci. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w kwietniu 2015 r., na który składa się wynagrodzenie w wysokości 1554,07 zł, dodatek mieszkaniowy 650,58 zł, dodatek energetyczny 18,93 zł, świadczenie pielęgnacyjne 1200 zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami 754 zł - wyniósł 4 330,58 zł. Dochód ten przekroczył kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. dla rodziny w tym składzie wynosi 2 736,00 zł , a także kryterium dochodowe do przyznania zasiłku celowego w ramach realizacji programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynoszące dla ww. rodziny 4 104,00 zł , tj. 150% kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie wydatki rodziny wyniosły 2 337,31 zł , zatem rodzina miała do swojej dyspozycji kwotę 1 993,27 zł. Organ wyjaśnił, że pomoc społeczna kierowana jest w pierwszej kolejności do osób i rodzin, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich wysokość znacznie poniżej ustawowego kryterium dochodowego nie byłyby w stanie egzystować. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów. Zdaniem organu potrzeba zgłoszona przez stronę w postaci żywności nie znajduje uzasadnienia w obecnej sytuacji, a środki finansowe jakie pozostają w jej dyspozycji są wystarczające, aby ją zaspokoić. Jednocześnie organ rozważył możliwość przyznania stronie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s., jednak nie znalazł żadnej szczególnej okoliczności lub zdarzenia, które mogłyby uzasadniać przyznanie tej formy pomocy na zaspokojenie zgłaszanej potrzeby. W.B. złożył odwołanie od powyższej decyzji , w którym podniósł, że dochód rodziny po odliczeniu płaconych alimentów w kwocie 927,64 przekroczył kryterium dochodowe ustalone dla potrzeb przyznania pomocy w ramach programu rządowego w zakresie dożywiania. Uważa, że w świetle definicji dochodu nie ma znaczenia, jakie alimenty (bieżące i zaległe) i w jaki sposób są egzekwowane na rzecz innych osób. Zdaniem skarżącego alimenty egzekwowane na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, należy uznać za alimenty płacone "na rzecz innych osób", natomiast rola Funduszu zawsze sprowadza się do płatnika zastępczego. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki WSA w Rzeszowie z 18.10.2011 r. II SA/Rz 697/11; WSA w Gliwicach z 18.01.2011r. IV SA/Gl 406/10; WSA w Bydgoszczy z 12.01.2011r. II SA/Bd 1421/11; WSA w Rzeszowie z 17.07.2013r. II SA/Rz 465/13). Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł, a więc kryterium dla sześcioosobowej rodziny strony wynosiło 2 736 zł. Kryterium to zgodnie z uchwałą nr XXXVI/449/2014 Rady Miasta R. z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" zostało podwyższone do 150%, co oznacza, że w sytuacji strony i jej rodziny wynosi ono 4 104,00 zł. Następnie Kolegium w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy ustaliło, że dochód strony w kwietniu 2015 r. wynosił 4 151,16 zł (wynagrodzenie za pracę za miesiąc marzec 2015 r. uzyskane w kwietniu - 1374,65, dodatek mieszkaniowy 650,58 zł, dodatek energetyczny 18,93 zł, świadczenie pielęgnacyjne 1200 zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami 754 zł), a więc przekraczał również kryterium ustalone zgodnie z uchwałą Rady Miasta R. z 29 stycznia 2014 r. Następnie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 8 ust. 3 u.p.s., wedle którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wskazało, że jak wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, dochód można pomniejszyć wyłącznie o kwoty alimentów rzeczywiście wypłaconych w miesiącu, z którego dochód się wylicza i w związku z istniejącym w tym miesiącu obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest natomiast podstaw do pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego (wyrok NSA z 14 listopada 2014 r. I OSK 904/14). Kolegium powołało się także na orzecznictwo w którym wskazano, że alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. to świadczenie pieniężne wynikające z realizacji ustawowego obowiązku określonego w art 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Natomiast "osoba", o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 k.r.i.o. Stąd przy odliczaniu od dochodu należy uwzględnić wyłącznie alimenty świadczone na rzecz uprawnionej osoby. Inne świadczenia, a więc między innymi należności powstałe z tytułu obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z Funduszu Alimentacyjnego. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. W innym przypadku, z wyjątkowego pomniejszenia dochodu korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11). Kolegium wskazało, że strona domaga się odliczenia od dochodu kwot, którymi, jak przyznała w odwołaniu, spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów. Nie są to zatem bieżące alimenty świadczone na rzecz innych osób w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s i nie mogły pomniejszyć dochodu rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W konsekwencji Kolegium uznało, że dochód rodziny strony w kwietniu 2015 r. przekroczył zarówno kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., jak i 150 % kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania", a w konsekwencji nie była uprawniona do pomocy w tym zakresie. Jednocześnie Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zbadał sytuację rodziny pod kątem przyznania jej pomocy w trybie art. 41 u.p.s. oraz podzieliło ocenę tego organu, że w sytuacji rodziny strony brak jest szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie pomocy. Od powyżej opisanej decyzji W.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uważa, że alimenty egzekwowane przez komornika na rzecz Funduszu Alimentacyjnego są alimentami "na rzecz innych osób" Wskazał, że w tej sprawie przywołał orzecznictwo na którym oparł uzasadnienie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" W pierwszej kolejności należy wskazać, że wieloletni program dożywiania obecnie realizowany jest w trybie ustawy o pomocy społecznej, stosownie do postanowień uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., która przewiduje pomoc w zakresie dożywiania dla osób spełniających warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz spełniających kryterium dochodowe. Na zasadzie pkt V.1. załącznika do uchwały Nr 221, ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Wsparcie przyjmuje formę posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią zatem również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163) zwanej w dalszym ciągu w skrócie: "u.p.s."Można także wskazać, że na gruncie tej ustawy zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 może być przyznany zasiłek celowy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. u.p.s.) zależnym również od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.p.s.. Dlatego też organy rozpatrując wniosek skarżącego ustalały jego sytuację dochodową i badały, czy spełniona została przesłanka kryterium dochodowego . Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. kwota kryterium dochodowego dla osób w rodzinie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynosiła 456 zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb uchwały Nr 221 kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosi 684 zł na osobę w rodzinie. Kryterium w analogicznej wysokości określa również powołana przez organy uchwała nr XXXVI/449/2014 Rady Miasta R. z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania (...). Dalej wskazać należy, że przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają, zatem charakter zamknięty. W związku z tym przepisy te muszą być zatem wykładane ściśle. Ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, znajdujących też oparcie w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i czwórką dzieci. W związku z tym kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 2 736,00 zł, zaś podwyższone do 150% tej kwoty 4 104,00 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w kwietniu 2015 r. rodzina uzyskała dochód w kwocie 4 151,16 z. , na który składa się wynagrodzenie za pracę za miesiąc marzec 2015 r. uzyskane w kwietniu - 1374,65, dodatek mieszkaniowy 650,58 zł, dodatek energetyczny 18,93 zł, świadczenie pielęgnacyjne 1200 zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami 754 zł. Wskazany dochód przekroczył zatem zarówno kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. , jak i 150 % kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w ramach Programu w zakresie dożywiania. Sporna natomiast w sprawie jest kwestia, czy kwoty egzekwowane przez komornika na rzecz Funduszu Alimentacyjnego są alimentami płaconymi na rzecz innych osób. Z przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca postanowił zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu, tylko kwota świadczonych alimentów. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nast. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z uprawnionych osób wymienionych w art. 130 i nast. k.r.i o. W związku z tym na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty świadczone przez niego na rzecz tak rozumianych osób uprawnionych. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika z ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można, zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 236/14, z 14 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 239/14 dostępnych w CBOSA). Z pomniejszenia dochodu korzystać bowiem może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, gdyż istota tego rodzaju świadczenia polega na regularnym dostarczaniu uprawnionemu środków utrzymania (np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 571/13). Wobec powyższego stwierdzić należało, że na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. odliczeniu od dochodu podlegają wyłącznie alimenty świadczone przez stronę na rzecz osoby uprawnionej, a nie należności na rzecz Funduszu Alimentacyjnego. Nie są to zatem bieżące alimenty świadczone na rzecz innych osób w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s i nie mogły pomniejszyć dochodu rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W związku z tym należało stwierdzić, że organy prawidłowo obliczyły dochód rodziny skarżącego, którego wysokość nie uprawniała do przyznania pomocy w ramach programu pomoc państwa w zakresie dożywiania. Jednocześnie prawidłowo rozważono także wniosek skarżącego w kontekście art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że świadczenie to może być więc przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1623/ 11 i podane tam orzecznictwo, Lex nr 1113249; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1142/12 , Lex nr 1298296). Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego organy prawidłowo uznały, że w przypadku rodziny skarżącego brak jest szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.p.s. uzasadniających przyznanie tej formy pomocy. W tym stanie rzeczy, w stanowisku organów orzekających w sprawie, nie można dostrzec naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Z tego powodu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji