IV SA/Gl 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Filii nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta G., postanowiła odmówić D. B. przyznania zasiłku celowego na zakup 2 sztuk wodomierzy. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że dochód strony za miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia przez stronie wniosku o przyznanie zasiłku celowego wynosi 478,83 zł i przekracza kryterium dochodowe warunkujące prawo do świadczeń z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, we wrześniu 2011 r. strona we własnym zakresie dokonała zakupu wodomierzy. W uzasadnieniu przywołano ustawowe regulacje dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz wskazano na ograniczenia wynikające z zasad określających przyznawanie świadczeń przez OPS, obowiązujące od maja 2011 r. Jak wynika z nich w szczególności, nie udziela się wsparcia na wymianę wodomierzy mając na względzie konieczność zabezpieczenia elementarnych potrzeb bytowych osób wymagających wsparcia. W odwołaniu z dnia 1 kwietnia 2012 r. D. B. podnosi, iż uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu . Poza tym w decyzji powołano się na ograniczone środki finansowe OPS w roku 2012 podczas gdy wniosek był składany w pierwszej połowie 2011 r., stąd strona nie może ponosić konsekwencji opieszałości organu. Przedmiotem wniosku jest uzyskanie zasiłku celowego na zakup wodomierzy, a nie zwrot kosztów zakupu. Wniosek został złożony w dniu 27 czerwca 2011r. i po jego złożeniu D. B. czekał na świadczenie. Ze względu na brak decyzji w tej sprawie poprosił o pomoc osobę trzecią, która zamontowała swoje wodomierze, przy czym strona zobowiązała się je zwrócić koszty ich zakupu po otrzymaniu zasiłku z OPS. Zatem nie jest on właścicielem tych wodomierzy. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania, a następnie ustawowe zasady udzielania pomocy społecznej, w tym w formie zasiłku celowego. Podkreślono, iż strona przekracza kryterium dochodowe w związku z czym jej wniosek był rozpatrywany na gruncie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza możliwość przyznania zasiłku celowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Szczególnie uzasadniony przypadek, w ocenie Kolegium, zachodzi w sytuacji kiedy został spowodowany przez zdarzenie nie należące do codziennych. Konieczność wymiany wodomierzy i zwrot kosztów wymiany osobie trzeciej takim przypadkiem nie jest. Poza tym, rekompensowanie stronie poniesionych przez nią wydatków wykracza poza ramy pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Istotą udzielanej pomocy jest czasowe wsparcie jednostki tak, aby była ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w której się znalazła. Celem tym nie jest zatem zwrot poniesionych wydatków. Jak podkreśla Kolegium, strona zaspokoiła we własnym zakresie potrzebę wskazanym we wniosku, nie ponosząc przy tym żadnych kosztów ze względu na uzyskanie wodomierzy w ramach umowy użyczenia. W konkluzji Kolegium stwierdza, iż w sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący przesłankę przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. B. podnosi zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz oparcia się organu odwoławczego jedynie na ustaleniach organu I instancji, nie popartych dowodami. Poza tym, rozstrzygnięcie Kolegium uznaje za sprzeczne ze stanowiskiem i orzecznictwem sądów administracyjnych. W treści skargi sygnalizuje, iż rozwinięcie podnoszonych zarzutów oraz argumenty je uzasadniające przedstawi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przytaczając argumenty podnoszone w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W szczególności zaś podkreśliło, że wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz prawidłowo go ocenił. Nie uchybił również zasadom postępowania obowiązującym w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Wydanie aktu poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Kontrolowana decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, nie nosi tym samym cech dowolności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 41 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis art. 41 ust. 1 u.p.s. ma charakter lex specialis wobec art. 39 u.p.s., normującego podstawą konstrukcją zasiłku celowego. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Specjalny zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 41 u.p.s., może być przyznany osobom, które spełniają powyższe kryteria, jednocześnie zaś korzystają ze stałych źródeł utrzymania i przekraczają kryterium dochodowe uprawniające do uzyskiwania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o ile zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, Oznacza to, iż osoba, która ubiega się o takie świadczenie nie tylko powinna spełniać kryteria, o jakich stanowi przepis art. 39 ust. 1 ustawy, lecz także powinna znajdować się w sytuacji drastycznej, niecodziennej, nie tylko nadzwyczajnej, lecz także wykraczającej poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2011 r., I OSK 1770/10, LEX nr 990194). Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego z art. 41 u.p.s. nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w uprawnienie do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania z uznania w normach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (granice zewnętrzne uznania, stanowiące jednocześnie dyrektywy pozytywne bądź negatywne warunkujące korzystanie z uznania), jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego (granice wewnętrzne uznania). Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Zewnętrznych granic uznania pozostającego w dyspozycji organu podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego specjalnego poszukiwać należy w normie zawartej w art. 41 oraz 39 u.p.s. (dyrektywy pozytywne) oraz w przepisach art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 u.p.s. (dyrektywy negatywne). Na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 u.p.s. należy wyróżnić dwie podstawowe dyrektywy pozytywne. Po pierwsze - zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym potrzeby mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem " w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka zwłaszcza taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Po drugie – przyznanie specjalnego zasiłku celowego, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, uzasadnia szczególny przypadek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż pod pojęciem "szczególne uzasadnione przypadki", użytym w art. 41 u.p.s., rozumieć należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., I OSK 1082/11, LEX nr 1069575; także wyrok NSA z tego samego dnia: I OSK 1083/11,LEX nr 1149108). Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12, LEX nr 1298296). Przywołane wyżej dyrektywy pozytywne mają o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego, że dokonanie kwalifikacji potrzeby objętej wnioskiem jako "niezbędnej potrzeby życiowej" związanej ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" otwiera możliwość prowadzenia dalszego postępowania w takiej sprawie, z uwzględnieniem dyrektyw przytoczonych poniżej. Natomiast przyjęcie stanowiska przeciwnego, a więc odmowa uznania potrzeby objętej wnioskiem za niezbędną, bądź też uznania jej za niezbędną, ale nie mającą znamion szczególnie uzasadnionego przypadku, skutkuje koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego bez dalszego badania sprawy. Dyrektywy negatywne, a więc takie, które mimo zakwalifikowania potrzeby bytowej jako niezbędnej, wyłączają możliwość przyznania zasiłku celowego, to marnotrawstwo (art. 11 ust. 1 u.p.s.), brak współdziałania (art. 11 ust. 2 u.p.s.) oraz dysproporcja między deklarowanym dochodem a sytuacją majątkową wnioskodawcy (art. 12 u.p.s.). Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 oraz art. 4 u.p.s. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10 LEX nr 594935 w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. W świetle art. 2 zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) . Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przyjąć należy następujące dyrektywy korzystania z uznania administracyjnego w sferze odnoszącej się do zasiłków celowych określonych art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. po pierwsze - zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej ; po drugie – wsparcie takie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoba (rodzina) samodzielnie nie jest w stanie tej niezbędnej potrzeby bytowej zaspokoić; po trzecie – świadczenia pomocowe, w tym i zasiłek celowy, mają charakter pomocniczy, wspierają osobę (rodzinę) w wysiłkach podejmowanych dla zaspokojenia potrzeby; po czwarte - osoba (rodzina) ubiegająca się o wsparcie powinna współdziałać z instytucjami pomocowymi w rozwiązywaniu jej sytuacji życiowej; po piąte - celem świadczenia pomocowego powinno być umożliwienie jego adresatowi życia w godnych warunkach. Zasada ogólna zawarta w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Wobec tego dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego należy sięgnąć do przywołanych wyżej norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. , jak również do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, skoro przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie specjalnego zasiłku celowego, przy czym nie bezpośrednio na zaspokojenie potrzeb bytowych, ale na zakup (odkupienie od właściciela) wodomierzy, w sytuacji kiedy potrzeba ta już została zaspokojona w wyniku zamontowania tych urządzeń w mieszkaniu zajmowanym przez D. B., brak jest podstaw do uznania jej za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Nawet gdyby uznać, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niezbędną potrzebą bytową, to nie ma ona znamion szczególnie uzasadnionego przypadku, przywołanego w art. 41 u.p.s., bowiem sytuacja skarżącego w żaden sposób nie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Nie została ona spowodowana jakimiś nadzwyczajnymi zdarzeniami. Wobec powyższego, skoro brak było podstaw do zakwalifikowania potrzeby określonej we wniosku skarżącego jako "niezbędnej potrzeby życiowej", zaś sytuacja w której znajduje się skarżący nie ma znamion szczególnie uzasadnionego przypadku odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego znajduje uzasadnienie w świetle postanowień art. 41 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .